2017中国农业转移人口市民化进程报告
【作者简介】魏后凯，中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长、研究员;苏红键，中国社会科学院城市发展与环境研究所，博士后。
【内容提要】文章在明确界定农业转移人口市民化的内涵与标准的基础上，对当前农业转移人口的增长状况和市民化进程进行了科学评估，并进一步提出了农业转移人口市民化的政策建议。研究结果表明，目前中国农业人口转移处于快速稳定增长阶段，从政治参与、公共服务、经济生活、综合素质方面判定的2017年中国农业转移人口市民化综合程度仅为39.56%，据此推算的2017年中国真实的完全城镇化率为42.2%。考虑到中国农业转移人口规模大、市民化程度低、面临的障碍多，文章建议走中国特色新型城镇化道路要分层次、分类型、多途径推进农业转移人口市民化。
【关键词】城镇化;农业转移人口;农民工;市民化
自改革开放以来，伴随着工业化和非农化的快速推进，大量农村人口从农业生产中转移出来，使中国的城镇化水平快速提升。然而，由于户籍制度改革严重滞后，加上城乡分割的社会保障和公共服务制度，使进入城镇的大量农业转移人口虽然被统计为城镇人口，但并没有与城镇居民享受同等待遇，其市民化程度低。在过去长期形成的城乡二元结构未得到根本消除的情况下，又在城市内部产生了以农业转移人口和城镇原居民为主体的新二元结构，严重影响了社会和谐发展和城镇化质量的提高。为尽快破解这种双重二元结构，党的“十八大”报告明确提出要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”;中央经济工作会议又进一步提出，要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要有序推进农业转移人口市民化，首先必须对当前中国农业转移人口的市民化进程进行科学评估。然而，虽然学术界对农业转移人口市民化的研究不少，但有关市民化进程的综合评估并不多见。现有研究主要是针对典型地区农民工或失地农民市民化程度的调查研究(王桂新等，2017;刘传江等，2017)，还缺乏对中国农业转移人口市民化进程的总体判断，而且对市民化程度的评价标准也有待商榷。有鉴于此，本文在明确界定农业转移人口市民化的内涵与评价标准的基础上，对当前中国农业转移人口的市民化进程进行综合评估，并进一步提出推进农业转移人口市民化的政策建议。
一、农业转移人口市民化的内涵与标准
近年来，虽有不少学者从不同角度探讨了农业转移人口(农民工或农民)的市民化问题，但目前学术界对市民化的内涵和标准并没有形成共识，对农业转移人口市民化也缺乏明确界定(见表1)。
基于已有的研究，我们认为，农业转移人口市民化不单纯是将农业户口改为城镇户口，而是从农村转移到城镇的人口，在经历城乡迁移和职业转变的同时，获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利，成为城镇居民并完全融入城镇社会的过程。其主要标志可以概括为6个方面：(1)社会身份的转变。目前，大量进城农业转移人口虽然被统计为城镇常住人口，但其户籍依然是农业户口，“农民”的身份并没有改变。即使他们已经在城镇就业甚至居住，但仍然以“农民工”相称，带有明显的歧视性质。(2)政治权利的平等。长期以来，中国城乡居民的政治权利是与户籍紧密挂钩的。目前，大量进城农业转移人口在城镇地区基本上没有选举、被选举和社区管理等权利，其与城镇居民在政治权利上严重不平等。(3)公共服务全覆盖。进城农业转移人口往往不能享有平等的公共服务和社会保障权益。(4)经济生活条件改善。农业转移人口受工作能力、教育水平、资本积累、政策歧视等方面限制，收入水平、生活质量等往往较低，在经济生活条件方面与城镇居民差距较大。(5)综合文化素质提高。农业转移人口受教育程度低，职业培训欠缺，综合文化素质不高，与城镇居民有较大差距。(6)广泛的社会认同。进城农业转移人口对城市缺乏归属感，往往并没有把自己视为城市居民的一部分，部分城镇居民对他们也存有偏见。
二、中国农业转移人口市民化进程评估
与欧美发达国家不同，中国的人口城镇化与农业转移人口市民化基本上是分离的，或者说是不同步的。由此导致中国农业转移人口在快速向城镇地区集聚的同时，市民化进程严重滞后，进城农业转移人口与城镇原居民之间的矛盾加剧，城镇内部的新二元结构日益凸显。因此，对当前中国农业转移人口的增长状况和市民化进程进行客观分析和评估，是选择切实可行的市民化路径的重要前提和基础。
(一)中国农业转移人口的增长状况
改革开放以来，中国农业转移人口增长迅速，到2017年，全国农民工总量已达26261万人，占全国总人口的19.4%，占城镇常住人口的36.9%。现阶段，中国农业人口转移仍处于快速稳定增长阶段。总的来看，受中国宏观经济和政策的影响，农业转移人口中外出农民工增长表现出明显的阶段特征，大体可以分为5个阶段(见图)。
图中国外出农民工增长阶段与趋势
资料来源：1983、1989和1993年数据来自国务院研究室课题组(2017)，1996、2017年数据为两次全国农业普查数据，2017～2017年数据来自国家统计局(2017)，其余年份为国家统计局调查数据。
第一阶段为20世纪80年代的就近转移期。改革开放初期，农村家庭联产承包责任制解放了大量农村劳动生产力，大量农民进入乡镇企业务工，开创了“离土不离乡”的农村劳动力转移模式，外出农民工从1983年的约200万人增长到1989年的3000万人，年均增长约500万人。
第二阶段为20世纪90年代前期的跨省转移期。随着沿海地区经济快速发展创造大量的就业机会，以及邓小平“南巡”讲话之后，中国向市场经济的快速转轨，农业转移人口大幅增加，到1995年，外出农民工达7000万人，年均增长近700万人。
第三阶段为20世纪90年代后期的缓慢增长期。在农民进城务工、城镇新增劳动力就业、下岗失业人员再就业等城镇就业压力下，一些城市对招用农民工采取限制性措施，农业转移人口增幅放缓，到2000年，全国外出农民工仅7849万人，年均仅增长约170万人。
第四阶段为2001～2002年的补偿性反弹期。在“十五”计划关于“取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动”的政策①引导下，农业转移人口增长出现补偿性反弹，其中2001年外出农民工为8399万人，2002年达到10470万人，分别比上年增长550万人和2071万人。
第五阶段为2017年以来的快速稳定增长期。在连续性政策的鼓励和引导下，农业人口转移进入稳步增长阶段，2017年外出农民工达到16336万人，年均增长约600万人。自2017年农业人口转移进入稳步增长阶段以来，城镇中外来农民工(按95.6%估算②)占城镇人口的比重基本稳定，平均约为21.5%，2017年为21.9%;城镇中外来农民工对城镇化率的贡献以平均每年0.37个百分点的速度增长，从2002年的7.8个百分点提高到2017年的11.5个百分点。
(二)中国农业转移人口市民化程度估算
近年来，随着社会各界对市民化的高度关注，目前已有学者从不同角度对市民化程度进行了估算。如王桂新等(2017)利用2017年上海市的调查问卷，采用等值赋权法进行测算，结果发现，农民工市民化程度总体上已达到54%的水平。刘传江、程建林(2017)利用2017年武汉市的调查数据，采用市民化意愿和收入差距两个指标，初步测算了农民工群体的市民化进程(见表2)。此后，刘传江等(2017)又从生存职业、社会身份、自身素质、意识行为4个方面，采用专家赋权法测算出新生代农民工的市民化程度为45.53%，第一代农民工为42.03%。周密等(2017)利用沈阳、余姚地区的调查数据，采用需求可识别的Biprobit模型测算出两地区新生代农民工平均市民化程度为73%。此外，郧彦辉(2017)、姜义平(2017)还从不同角度构建了相应的指标体系，但都没有进行现状评价。可见，现有的研究都是针对典型地区小数据样本展开的，缺乏对中国农业转移人口市民化程度的综合评估。现有研究主要存在以下不足：一是调查年份较早，无法反映近年来中国农业转移人口市民化的最新进展;二是调查地区集中在少数城市，样本数量有限，缺乏代表性，难以全面反映中国农业转移人口市民化的真实情况;三是指标体系和评价方法值得探讨。大部分研究采用的是等值赋权法(王桂新等，2017;刘传江、程建林，2017)，而且在指标体系设计方面通常忽略了基本公共服务这一重要维度。显然，由于中国地区发展差异较大，个别城市的情况并不能代表中国整体的农业转移人口市民化程度。
根据本文关于农业转移人口市民化的6个标准，除社会身份转变和社会认同外③，从政治权利、公共服务、经济生活条件、综合文化素质4个方面构建农业转移人口市民化程度综合指数，用以评价农业转移人口在市民化各个方面与城镇居民(市民)的差距。首先选取相应的指标并运用专家打分法对相关指标赋权，构建农业转移人口市民化程度综合评价指标体系，同时选取相应的标准值，在计算每项指标差距的基础上，通过加权计算出农业转移人口市民化的实现程度。其中，每个指标的差距情况计算公式为：
基于数据的可得性，本文主要对2017年中国农业转移人口市民化程度综合指数进行评价。标准值的选择参考2017年城镇居民相关指标的平均值，其中，城镇社会保险参与率标准值为各类社会保险参保人数与城镇人口之比;月平均工资和人均月消费支出的标准值为城镇单位就业人员平均工资和平均每人现金消费支出;受教育程度为高中或中专及以上人口比重和受教育程度为大专及以上人口比重标准值分别为城镇就业人员中受教育程度高中或中专及以上人口比重合计和大专及以上人口比重合计;农业转移人口人均月消费支出以2017年农民工家庭月消费支出按城镇居民消费支出增长率进行估算，并以每个农民工家庭2人核算人均支出;部分指标的标准值取“100”表示假定该指标对于城镇居民基本全部实现或拥有该项权益。标准值数据和现状数据主要来自《中国统计年鉴》(2017)、《中国人口和就业统计年鉴》(2017)、《2017年我国农民工调查监测报告》、国务院发展研究中心课题组(2017)调研数据等相关数据。
本文根据指标体系和相关数据进行评价的结果表明，2017年中国农业转移人口市民化程度为39.56%(见表3)，其中，政治权利、公共服务、经济生活、文化素质4个方面的市民化程度分别为37.20%、45.20%、50.77%、35.63%。(1)政治参与水平低。在户籍制度约束下，农业转移人口在选举权、被选举权和社会管理等方面基本没有参与机会，只是有少部分农业转移人口参与党团组织活动，以此衡量的政治参与水平约为37.20%。(2)基本公共服务权利缺乏。由于公办学校教学资源不足，难以满足农业转移人口随迁子女教育需求，仅有39.20%的农民工子女在务工地公办学校接受教育;外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同的比重为43.80%;在养老和医疗保险方面，由于养老和医疗保险的接续、流转、异地结算等制度安排没有完善，农业转移人口的城镇社会保险参与率整体较低。(3)经济生活条件较差。农业转移人口的居住条件是市民化进程的最大“短板”，外出农民工中独立租赁或自购住房的比重仅为15%，大部分人居住在雇主或单位提供的集体宿舍、工地或工棚等;2017年外出农民工月平均工资和人均月消费支出分别为2049元和700元，只有城镇单位就业人员水平的58.83%和55.42%。(4)综合文化素质和工作技能较低。受教育程度较低、缺乏工作技能培训等方面的影响，农业转移人口的综合文化素质和工作技能较低，外出农民工中受教育程度大专及以上人口比重为7.0%，农民工中接受过农业技术培训的仅占10.5%，接受过非农职业技能培训的占26.2%。总体来看，中国农业转移人口市民化水平还很低，考虑到中国庞大的农业转移人口规模，未来推进农业转移人口市民化的任务十分艰巨。
(三)对中国不完全城镇化率的估算
本文除了采用指标体系对市民化程度进行综合评价之外，利用户籍人口统计数据考察完全城镇化率和不完全城镇化率可以从另一个角度反映市民化情况。在中国，由于户籍制度的限制，市民通常是指在城镇居住且拥有本地非农业户口的城镇居民。拥有城镇户籍、居住在城镇、从事非农就业是确定市民的3个重要标准。长期以来，中国户籍制度将居民分为农业户口和非农业户口，非农业户口人口能享受城镇诸多权利和福利待遇，而进城农业转移人口虽然被统计为城镇常住人口，但目前并不能完全享受市民待遇。全国第六次人口普查资料显示，城镇中的本地非农业户口人口大约为3.56亿，城镇非农业户口人口占总人口的比重仅为27.0%，低于当年城镇常住人口比重23个百分点(见表4)。
分地区看，城镇非农业户口人口比重最高的是东北地区，为45.5%，其中辽宁、黑龙江、吉林分别为47.6%、45.4%、42.2%，分别位居全国第4～6位，仅次于上海、北京、天津3个直辖市;东部地区城镇非农业户口人口比重为28.3%，其中上海、北京和天津分别位居第1～3位，分别为59.3%、59.0%和49.0%，其他省份均较低。中西部地区城镇非农业户口人口比重最低，分别只有23.3%和23.2%，西藏、云南、贵州、广西和河南则是最低的5个省份，其中有4个省份位于西部地区。
城镇化是变农民为市民(市民化)的过程，没有实现市民化的城镇化是不完全的城镇化。本文把城镇常住人口比重与城镇非农业户口人口比重的差值称之为不完全城镇化率，即未完全实现市民化的城镇常住人口占总人口的比重。2017年，中国不完全城镇化率大约为23%。分地区来看，东部地区不完全城镇化率最高，为31.4%，东部地区10个省份恰好位居全国前10位，其农业转移人口市民化任务艰巨;中部和西部地区分别为20.2%和18.2%，东北地区不完全城镇化率最低，只有12.2%，新疆、西藏、甘肃等西部省份较低。
采用户籍人口城镇化率进行估算要更为准确一些。2017年中国户籍人口城镇化率为35.29%，比常住人口城镇化率(52.57%)低17.28个百分点。这二者之间的差额大约有2.34亿人。显然，这些没有城镇户籍的城镇常住人口或者统计在城镇常住人口中的农业转移人口，绝大部分没有完全实现市民化。根据前面的估算，如果按城镇常住人口中的农业转移人口市民化程度平均为40%推算，2017年中国真实的完全城镇化率只有42.2%，比国家统计局公布的常住人口城镇化率低10.4个百分点。其差额部分是完全没有市民化的城镇常住农业转移人口，这部分人口全国大约有1.41亿人。
三、结论与政策建议
本文的研究结果显示，当前中国农业人口转移处于快速稳定增长阶段，农业转移人口市民化的综合进程只有39.56%，以户籍人口城镇化率和市民化程度估算的2017年完全城镇化水平只有42.2%，可见农业转移人口市民化的水平还很低，甚至没有达到“半市民化”的状态。考虑到当前农业转移人口规模大、市民化程度低、面临障碍多，而且对于不同类型的农业转移人口，由于自身特点、面临障碍、市民化意愿和现实需求的不同，实现市民化的目标、路径和措施也将具有较大差异，为此，走中国特色新型城镇化道路，需要分层次、分类型、多途径推进农业转移人口市民化进程。
第一，分层次逐步推进落实各项权益。一是基本权益保障，包括选举、平等就业、义务教育、就业服务、职业技能培训、劳动权益保护、公共卫生、计划生育、临时性救助等方面，不论农业转移人口是否具有稳定的就业，都应实行城镇常住人口全覆盖;二是基本社会保障，包括医疗、养老、生育、工伤、失业等基本社会保险、城镇最低生活保障、保障性住房、一般性社会救助、社会福利等，近期可重点针对稳定的就业群体展开，分期、分批推进，逐步实现城镇常住人口全覆盖;三是其他公共服务，如非义务教育、购车购房等。各地可根据地区特点和发展条件，逐步将符合条件的农业转移人口纳入，并逐年扩大范围，提高覆盖比例，最终实现城镇常住人口全覆盖。
第二，分类型实行差别化推进策略。对于中小城市和小城镇，国家已经明确放开户籍限制，可以考虑在农民自愿的基础上，把符合条件的城镇常住农业转移人口转变为城镇户籍，享受与城镇居民同等的待遇。对于大城市尤其是北京、上海等特大城市，由于农业转移人口多，市民化压力大，可针对不同类型的群体，分群分类地逐步推进。当前，要重点推进三类群体的市民化：一是稳定就业的农民工。这类群体进城务工、经商时间长，就业和收入稳定，思想观念、生活方式等已基本融入城市社会，具备了转变为市民的条件。二是举家迁移的农民工。这类群体大多有稳定的工作，而且已经在城市定居，市民化意愿和能力都较强，需要考虑给予优先落户。三是新生代农民工。这类群体受教育程度较高，没有务农经历，基本不懂农业生产，且主要在大中城市务工，具有在城市定居的强烈意愿。
第三，多途径解决本地农民市民化。一是采取个人缴费、集体补助和政府扶持的方式，逐步将失地农民全面纳入城镇社会保障体系，使失地农民在就业、教育、医疗、养老、住房等方面享受城镇居民同等待遇。二是积极推进“城中村”农民的市民化。在“城中村”改造的过程中，要切实做好土地征用、住户拆迁、安置房建设及被征地农民的就业、社会保障、公共服务等方面工作，使“城中村”农民尽快融入城市社会。三是鼓励本地农民工就地实现市民化。鼓励城市近郊区和小城镇从事非农就业的农民，到城镇创业、就业和居住，就地转变为市民，实现市民化;按照自愿原则，依托县城和特色小城镇，鼓励返乡回流的农民工回家创业落户，就地实现市民化。
注释：
①在国家“十五”计划纲要发布之前，2000年初劳动和社会保障部办公厅提出《关于做好农村富余劳动力就业工作的意见》，同年6月，中共中央、国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，7月劳动和社会保障部等部委与国务院发展研究中心共同发出《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》，均提出要促进农业人口转移、取消农民进城就业的不合理限制。2001年底国家发展计划委员会要求在2002年2月底前取消面向农民工的7项收费，这些政策和规划共同促成了2001～2002年农业转移人口的补偿性增长。
②2017年，全国外出农民工中有95.6%在城镇就业(国家统计局农村司，2017)。
③社会身份的转变在后面从户籍人口城镇化角度研究。社会认同方面，定量化比较困难，虽然可以通过问卷调查获取数据，但也缺乏科学性和代表性，因而指标体系暂不考虑社会认同指标。
【参考文献】
[1]国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司(2017)：《中国流动人口发展报告2017》，中国人口出版社。
[2]国家统计局(2017)：《2017年我国农民工调查监测报告》，4月27日。
[3]国家统计局农村司(2017)：《2017年农民工监测调查报告》，3月19日。
[4]国务院发展研究中心课题组(2017)：《农民工市民化：制度创新与顶层设计》，中国发展出版社。
[5]国务院研究室课题组(2017)：《中国农民工调研报告》，中国言实出版社。
[6]姜义平(2017)：《失地农民市民化程度测评指标体系的构建》，《湖州师范学院学报》，第4期。
[7]刘传江、程建林(2017)：《第二代农民工市民化：现状分析与进程测度》，《人口研究》，第5期。
[8]刘传江等(2017)：《中国第二代农民工研究》，山东人民出版社。
[9]申兵(2017)：《我国农民工市民化的内涵、难点及对策》，《中国软科学》，第2期。
[10]王桂新等(2017)：《中国城市农民工市民化研究——以上海为例》，《人口与发展》，第1期。
[11]郧彦辉(2017)：《农民市民化程度测量指标体系及评估方法探析》，《学习与实践》，第8期。
[12]余京津(2017)：《农民工市民化程度影响因素研究》，《湖北经济学院学报(人文社会科学版)》，第5期。
[13]周密等(2017)：《新生代农民工市民化程度的测度》，《农业技术经济》，第1期。^
