中国大革命的兴起：广东省行政、财政的统一和两广统一

　　中国大革命史

　　第二章大革命的兴起

　　第四节广东省行政、财政的统一和两广统一

　　一、广东省政府成立和行政、财政的统一

　　国民政府成立初期，只辖广东一省。1925年7月3日，广东省政府依照国民政府颁布的《省政府组织法》改组成立。《省政府组织法》规定：“省政府于中国国民党指导监督之下受国民政府之命令处理全省政务”。1926年初改为“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下受国民政府命令管理全省政务”，鲜明体现了党治原则。国民政府迁到武汉后，广东省政府在广州政治分会指导下处理本省政务。广东省政府设民政、财政、教育、建设、商务、农工、军事7厅，分别以古应芬、廖仲恺、许崇清、孙科、宋子文、陈公博、许崇智为厅长，采用委员制。由各厅厅长联合组织省务会议，推军事厅长许崇智任省务会议主席。国民政府与广东省政府初时的分工是：外事、国家财政和国防用兵由国民政府主持；地方治安及其他政务，在国民政府监督下，由省政府主持。广东省政府根据国民政府规定的省府权限范围，宣布了它的施政方针是：“使军队负保护人民之责，绥靖地方，肃清匪患；蠲除苛捐杂税，重新订定合予财政原理之税则，以充实政费；减轻人民负担；禁止一切赌博，并颁布禁烟条例，切实奉行；整顿吏治，运用中国国民党考试考查之制，以期为地方得人；扶植地方自治，以树立民权之基础；整顿交通无阻；发展工业；保护商业；实行裁厘加税，以苏商民痛困；保护农民工人利益，扶助团体组织，以谋其发展；教育经费独立，谋教员生活之保障，及救济失业儿童。”

　　在广东省政府成立后不久，国民党广东省第一次党员代表大会于1925年10月20日在广州召开。大会选出省执行委员14人，以陈公博、杨匏安、甘乃光为常务委员，陈公博为主席。杨匏安兼组织部长，彭湃任农民部长，刘尔崧任工人部长，何香凝任妇女部长，陈孚本任青年部长，范其务任商务部长，谭秀萼任秘书长。广东省党部改组成立后，相继任命了各行政区的国民党组织主任和特别委员会委员。如东江和南路的组织主任分别由周恩来、朱克靖担任；彭湃、邓颖超、赖先声等为潮梅特别委员；黄学增、潘兆銮、谭竹山等为南路特别委员。在省党部的直接领导、监督和国民党左派、共产党人的影响、推动下，随着军事上的胜利，省政府在吏治、行政、财政、治安、实业等方面都进行了整顿和改革，取得了一定成效。

　　在整饬吏治方面，省政府首先进行市、县两级的体制改革。将“市分两种，60万人口以上为特别市，用委员制”，设立市政委员会。如广州市成立了由18人为委员的市政委员会，以市长伍朝枢为委员长。关于县政府，决定各县“除县长外，加派党代表1人，财政厅代表1人，3人合组县行政委员会，对全县负责。”整饬吏治另一个重要任务，就是“铲除苛政”，即“肃清奸商买办”、“惩治贪官污吏”以整顿内部。据此目的，省政府相继撤换了一批县长并任命新县长，委派了各县财政厅代表，力求政治清廉。制定“惩处条例”惩治贪赃枉法、以权谋私、玩忽职守者。广东省政府在整饬吏治方面，做了许多工作，也取得不少成果；但并未做到吏治清廉，任用的官吏仍多是旧式人物。如广宁县从1924～1927年初的六任县长，都是旧势力的代表，有的竟明目张胆地镇压农民运动。“用人唯亲”、“卖官鬻爵”之事，也屡见不鲜。

　　在整饬吏治的同时，省政府致力于全省行政的统一。1925年11月，省政府根据国民党中央政治委员会计划，决定组织行署，分广东省为六个行政区，即东江、北江、西江、南路、广州、琼崖。每区设行政委员一人，对该地区行政负完全责任。周恩来、甘乃光、宋子文、古应芬，张难先分别任东江、南路、广州、西江、琼州行政委员。由各行政委员组织广东省行政委员会。各行政委员的职责是：在省政府指导下，履行民政厅职责，管理、监督所属区域县长之施攻，有任免县长之权。行政委员到任后，开始对各区的工作进行整治，并取得一定政绩。这样，就使广东省政府和国民政府的政令基本上可以下达，初步实现全省行政的统一。

　　周恩来在任东江各属行政委员期间，高举反帝反封建的旗帜。他为东江行政公署题词：“扰乱中国的两大障碍物，一个是帝国主义，一个是国内武人政治。我们民众要期统一与和平必须打破这两大障碍物。”为实现反帝、反军阀这一根本目标，东江行署在周恩来主持时期，致力于：（1）“铲除苛政”以整饬吏治。为此，行署先后委派一批检查官赴各地督促整饬吏治；并及时撤换个别反动县长。（2）在东江各地实行“民权”，坚持“民治”。周恩来认为“党政府下之民权，是大多数人的，而不是少数劣绅的”。因此东江行政公署解散了徒具虚名、甚至为反动势力操纵的各县议会，召开了各界代表会议或大会，“凡行政事项，如交通、建设、商务、生产、治安、警政、农工、教育诸要政悉付讨论”。“各县官吏及人民代表，齐集一堂共议革命治理”，“开东江革命政治之新纪元”。（3）为巩固地方政权，行署决定取消各县团防局，组织武装警察和人民自卫军，以维持社会治安；并开展清匪斗争。（4）严禁烟赌。（5）积极支持东江革命群众运动，发展为人民谋利益的团体。如积极支援省港罢工；坚决支持农民运动、关心农民武装建设，使东江地区农民运动蓬勃发展起来；支持各属工人、学生反帝斗争和妇女群众应封建旧礼教、旧道德、旧思想的解放运动。

　　广东全省行政统一后，国民政府拟定的改善财政计划在广东开始实行。（1）统一全省财政收入。根据国民政府统一国家财政收入的指令，省政府财政厅训令：“从7月15日起，所有财政收入应一切由法定征收机关征收关理”，财政厅为全省收款总机关。为加强财政管理、健全财政机关，在财政厅下分地区设财政处，管理所属地区财政。（2）制定省预算。根据国民政府关于建立国家预算制度、力求财政平衡的要求，省政府于1925年下半年开始拟定了省预算，要求各机关的支出，依照预算进行。（3）改善广东省币制。根据国民政府统一货币要求，广东省各地设中央银行分行，以政府纸币“为本省商业周转之基本，而外国纸币当逐渐离去广东”。（4）“蠲除苛细杂捐、撤厘加税”，“保护商业、整理交通”。（5）积极扩大产业收入。如设法增加铁路、邮电等方面的收入；注意改善盐务组织及盐务之收入；改善专利制度，以及产业收入等。（6）努力从事经济建设。省内军事已告结束，省政府拟议开设工厂、修筑公路、开辟黄埔商港等各项经济建设事业，以恢复和发展生产。这些整理省财政的计划、措施，对改善财政经济状况，产生了积极影响。具体表现为省政府之收入有较大幅度的增长。1925年10月、11月收入较往年平均月收入“增长6倍有奇”。省政府在改善财政方面，虽取得成效，但也存在严重问题。如农村的正赋（田赋），多由一般地主、土豪劣绅、旧粮站差所包办，结果地主劣绅不用出粮，粮差则到处勒索。擅自收税仍然存在，不但地方官吏加派加征，而且驻军也设局、设卡私抽税捐。许多不合理的捐税还未废除，当时“存在的税捐约有百种”，走私漏税也很严重。发展生产、广开财源方面寥寥无几。由于开支庞大，财政收支不得平衡，亏欠累累。

　　广东省政府还致力于取缔危害人民的烟、赌陋习。7月初，省政府颁布了《禁烟条例》和《禁赌条例》，并采取实际行动禁烟赌。如查封烟馆、赌馆，没收贩运的鸦片和惩处贩运者等等。由于省政府采取坚决措施，吸食鸦片及聚赌等恶习，得到一定控制。然而吸烟、聚赌等陋习并未得到根除，而私下种植、贩运、吸食者，就是在军界、政界也不乏其人。

　　为维护社会治安，保护群众生命财产的安全和发展生产，省政府用了相当大的力量清剿土匪，掀起一个除盗安民运动。省政府除召开除盗安民大会外，还组织了省除盗安民委员会，主持除盗安民事宜，杨匏安任常务委员会主席。中央军事委员会拟定全省绥靖计划；派军队到各区配合地方武装全面进剿；民政厅委派绥靖委员24人会同各军负责指挥各地除盗剿匪工作。为根除匪患，省政府一方面拟议先行筹备款项成立农民银行为垦荒资本，以安插失业者，再令地主实行“二五减租”，使农民不致贫而为盗；另一方面，编练四个劲旅，专充剿匪之用，并组织政治警察以杜绝土匪与反动派勾结。广东省剿匪工作，虽然取得一定成绩，但彻底消除匪患，在当时也只能是美好愿望，而无法实现。

　　广东省政府给于民众以集会、结社、言论、出版的自由。省政府公开宣布：在这里“各种人民团体，对政治问题”，都有“自由讨论和建议之权”；保护农民工人利益，扶助其团体组织，以谋其发展。在省政府下特设农工厅，具体指导农工运动及农工行政。由此，广东民众运动得以发展。但到北伐出师后，广东省政府就开始限制农工运动了。

　　二、广西省的统一和两广统一

　　1.广西统一的实现

　　在广东省实现统一的同时，广西省在李宗仁、黄绍纮的领导下，经过艰苦复杂的斗争，实现了统一。

　　1921年孙中山发动了援桂讨陆之战，结果桂军战败，陆荣廷等出逃。桂系残部不是化整为零逃匿民间，就是退到桂西的百色，桂北的黔桂、湘桂边，入山为寇，待机而动。不久这些残部，以及地主武装和占山为王的土匪等都打起自治旗号，于是广西自治军蜂起。他们借自治之名，各据一方，称王称霸，造成广西四分五裂的混乱局面，给广西人民带来深重的灾难。陆荣廷、沈鸿英等桂系首领趁广西混乱之机，先后于1922年9月和11月重返广西。陆荣廷出任北洋军阀政府所委任的“广西边防督办”职，不久又任“广西全省善后督办”。沈鸿英经过与吴佩孚进一步勾结，得到吴佩孚的支持。陆、沈都怀独占广西的野心，于是在广西发生了此两大军事势力你争我夺的战争。1924年夏，陆、沈为争夺桂林，激战3个月之久，结果使桂林人民“死于炮弹下者数百人”，“城内居民，咸迁徙山居”。战区一带，田园荒废，断瓦颓垣，使广西人民蒙受了更大的苦难。广大人民群众渴望结束此动乱局面，实现全省统一。

　　正当广西全省干戈扰攘之时，以李宗仁、黄绍纮为首的两股武装力量在玉林、梧州崛起。李、黄是桂系军官，李宗仁是旧桂系将领林虎的部属，当孙中山援桂讨陆时，他已是桂系统领。旧桂系失败后，他率溃部潜入大山，后依附粤军，改编为“粤桂边防军第三路”。粤军撤离后，李宗仁在玉林自称“广西自治军第二路总司令”。陆、沈重返广西后，改李宗仁部为“广西陆军第五独立旅”，李不听命，以玉林为据点，统辖玉林、陆川、北流、博白、贵县、容县等县，自成系统。他网罗人才，招兵买马，整军经武，势力日渐强盛。黄绍纮原为旧桂系将领马晓军部下，并随马依附粤军，时任营长，不久升为统领。当马晓军部被自治军击散后，黄绍纮部投奔李宗仁，担任李部第三支队司令，驻兵容县。从此，开始了李、黄的合作。李、黄为谋取广西，进一步与广东革命力量建立联系。在粤军帮助下，黄绍纮在梧州起义成功，梧州成为黄绍纮的根据地。黄绍纮在相继消灭了梧州附近的敌部之后，势力不断壮大，也成为称雄一方的“广西讨贼军总指挥”。随着李、黄势力的不断壮大，在广西形成了陆、沈、李黄三方鼎立的局面。此后，李、黄开始筹划肃清陆沈，以统一广西。由于当时的力量对比，他们采取了各个击破即先陆后沈的政治军事策略。1924年夏，当陆、沈在桂大战时，李、黄乘虚攻陆后方，于6月26日占领省会南宁。后又联合沈鸿英在柳州消灭陆的主力。9月，陆荣廷宣告下野，离开广西。此后，在广西形成了李、黄和沈两大军事力量的对峙。不久，李、黄与沈鸿英的战争爆发，在粤军第一师师长李济深所部陈济棠旅的支援下，于1925年2月中旬歼灭沈军主力。广西的旧桂系势力基本被肃清。这时，滇军唐继尧侵桂图粤的先头部队龙云部已侵入广西。广州大元帅府鉴于广西形势严峻，在命令李、黄力拒唐军南下的同时，并派滇军范石生部入桂增援。李、黄在消灭沈军后，即回师全力驱唐。经半年之久，打败入侵滇军，龙云部于7月7日全部退回云南。至此广西全境统一。

　　广西省之所以能由李宗仁、黄绍纮等新桂系实现统一，首先是由于旧桂系的政权腐败，它已无法照旧统治下去；其次，全国革命形势的发展和广东革命政府的支援也是广西统一的极重要的客观条件。广东革命政府的支援是多方面的。在政治上，孙中山对李、黄给予关怀和支持，不仅使李、黄得到政治上的依靠，而且在统一广西的战争中出师有名。在经济上，孙中山也给李、黄一定的援助。1923年黄绍纮赴粤竭见孙中山，在当时大本营财政极端困难的情况下，仍助黄2万元毫洋和2万发子弹。特别是在军事上，孙中山两次讨伐陆荣廷的战争给陆以致命打击，为李、黄独立发展、统一广西创造了一定条件；粤军的直接军事助战，使李、黄从梧州起义到消灭陆、沈的各次战役获得胜利；滇军范石生部入桂，助李、黄逐唐继尧部出境。这一切表明：广西的统一，是在广东革命政府的支持下实现的。而李、黄二人归附孙中山，揭起反桂系旗帜，则是广西统一的内部因素。黄绍纮在梧州起义后，即接受孙中山任命，公开倾向广州大元帅府；李宗仁于1924年11月正式接受广州大元帅府的任命。李、黄从旧桂系中分化出来，归附广州大元帅府，虽然包含着借助革命力量，消灭异己、占据广西的意图，但他们所进行的战争，在客观上对广西的统一，以及两广的统一，都起到不可忽视的作用。李、黄在孙中山的革命旗帜下统帅军队，结果是鼓舞了士气，提高了部队的战斗力；也赢得了群众的同情和支援，从而在广东革命政府支援下统一了广西。

　　广西省统一后，国民政府于1925年8月4日令广西政府在改组之前，所有广西省军政、财政由李宗仁、黄绍纮，以广西全省绥靖处名义负责办理。李宗仁任广西省督办，黄绍纮任会办。不久李宗仁、黄绍纮在南宁设立广西省民政公署，黄绍纮任广西民政长，于同年8月15日正式通电就职。

　　2.两广统一和统一后的广西省政府

　　1926年1月，广东全省统一后，广东、广西统一问题提到了议事日程。26日，广州国民政府特派汪精卫、谭延闿、甘乃光等前往梧州会晤李宗仁、黄绍纮、白崇禧，谋求实现两广联合的步骤，并取得初步成果。2月，广西方面委派白崇禧为代表，赴粤具体商谈两广统一事项。为此，广州国民政府特组成统一两广特别委员会，专谋两广军政、民政、财政的统一，并核定桂省军队，应如何改编训练。特别委员会由汪精卫、蒋介石、谭延闿、朱培德、李济深和白崇禧6人组成。两广统一会议在广东召开。会议决定：（1）广西省政府于中国国民党指导监督之下，受国民政府之命令，处理全省政务；（2）广西现有军队全部编为国民革命军，其应编地方军与否及其数量呈军事委员会决定及由改组委员会拟具办法呈军事委员会决定；（3）凡两广之财政机关及财政计划均受国民政府之指挥监督。对会议决定，李宗仁、黄绍纮来电表示“至诚领受，遵照实行。”6月，黄绍纮按照国民政府的“省政府组织法”改组广西省政府机构，并电告广西省政府正式成立。国民政府任命黄绍纮为广西省政府主席。从此广西受辖于广州国民政府。

　　广西统一和两广统一，是广西历史上的一大进步，它不仅对广西省，而且对华南、全国都有较大影响。它结束了广西内部军阀长期战乱和分裂局面，有利于本省的政治改革和经济建设，而且为扩大革命和北伐战争提供了条件。

　　两广统一后，广西省政府按照“省政府组织条例”，将民政长独裁制改为委员制，由内务、财政、教育、建设四厅分掌职权，重大事件由省政府会议决定。省政府进行了民政、财政方面的整顿、改革，较突出的是整饬吏治和整顿财政。在吏治整饬方面，广西省政府根据政治分会关于“刷新吏治，造成有建设能力与廉洁的政府”和“整饬地方行政机关”的方针，认为澄清吏治是广西的当务之急。在这方面采取的主要措施是：（1）设立课吏馆，根据公布的“县知事审查资格暨荐委程序暂行简章”标准，审查县长资格；（2）设立吏治调查委员会，派员分季赴各区视察，考察吏治，分别优劣，呈报省务会议，以作撤留之参考；（3）根据“县官吏犯赃治罪暂行条例”和“知事官俸晋级暂行条例”对县官吏给予“惩罚或奖功”；（4）开办地方行政人员养成所，以养成地方行政人员，以刷新吏治，以实现民主政治。还曾设想召集乡民、县民大会，以进一步打破人民与政府之间的隔膜，以期人民与政府通力合作改造广西。这一切条例、设想，无疑都推动了广西的某些改革。但是，由于“政治不良，人才缺乏，尚未见若干成绩。”在整顿财政方面，主要措施是：（1）收入杂币，改铸新币，统一货币；（2）设立广西银行以活跃广西金融，保证现金充足及钞票之信用；（3）改良税则，废除厘金，撤销若干局卡，设各关监督稽查，以杜员司之中饱；（4）设立学校，以养成税务人才。由于采取一些措施，广西财政日上轨道，政府收入也有所增加。但是，由于经济落后，全省收入主要靠烟、赌两项，因之政府的财源无法巩固；同时支出较大，仍亏欠甚多。因此，广西省政府曾注意发展建设事业，当时曾提出：修筑公路，整理河道，以发展交通事业；开设工厂、经营矿山、恢复农业，以发展工农业生产；开办职业学校，以培养专业人才；整理市容，以利民众等等。

　　广西统一和两广统一后，政府对民众组织、民众运动，给予一定支持，因此，广西省一些革命组织得以发展。国民党、共产党以及其他革命组织先后建立和发展起来。1926年1月，国民党在原各地党部基础上，正式成立了广西省国民党党部。早在1925年下半年，梧州、柳州、南宁、桂林、贵县、玉林等地已建立了共产党和共青团组织。1926年1月，中共梧州地委（后改为中共广西地委）成立，由谭寿林任书记。梧州地委直属中共广东区委领导，是当时共产党在广西的最高领导机关，成为广西革命群众运动的坚强领导核心。6月，中共广西省第一次全国代表大会在贵县召开，正式成立了中共广西省委员会。

　　广西国民党和共产党组织的建立和发展，有力地促进了广西革命运动的发展。广西省国民党党部成分复杂，思想也较混乱，存在严重的形式主义，但它毕竟是统一战线的组织形式：中国共产党派自己的党员参加国民党党部工作。如梧州市党部就是在共产党人参与下组建的，9名执委中，共产党员占5人，分别担任宣传、组织、工人、青年、妇女部部长。在共产党人和国民党左派的共同努力下，梧州市革命运功呈现一派新气象。共产党员陈勉恕参加国民党省党部的筹建工作。省党部成立后，陈勉恕、李省群分别担任青年部和组织部部长。

　　在国民党左派和共产党人的影响下，国民党广西省党部和省政府在成立初期尚执行国民党中央和广州国民政府的扶助农工的政策。公开宣称：对农工阶级一切运动“积极倡导，开诚指导”；对任何摧残者“国法俱在，绝不姑息”。因而，广西各地工会、农民协会、学生联合会、妇女联合会等群众组织纷纷成立，“尤以农民协会为盛”。国民党广西省党部农民部，先后举办了两届农民运动讲习所，培养了大批农民运动骨干；许多共产党员以农运特派员身份，到各地区从事农民运动领导工作，使农民协会和会员有较大发展。组织起来的工人、农民、妇女、商民掀起了反帝、反军阀、反土豪劣绅的群众斗争。

　　广西省各级政府，在广西统一、特别是两广统一后，虽有较大进步，但步伐迈得不大。在民政方面，各县仍是官僚政客、封建乡绅当道。按选县长的两个条件：“第一是要他在地方有声望，最好还有相当的经济基础……；篇二是要他在地方上有相当武力，而且有相当胆量，与民团有良好关系”。结果当选者只能是地主豪绅、官僚政客。各级官吏“安插私人”、“侵吞公款”更屡见不鲜。在财政方面，“其下级机关，仍多为有力者所把持”。而且赌博的规费一直“作为军饷的重要来源”。“民众饱尝滥发纸币的痛苦”。在群众运动方面，当真正的农民革命运动深入发展时，先后发生了多起地方当局摧残农运事件。就是广西省政府，对待共产党组织和革命群众运动，也是采取两面派态度。一方面，迫于形势，表面上不得不允许革命组织和群众运动的存在和发展；另一方面，又千方百计地限制他们的发展，并进行“矫正引导”，使其等“循己守法”，勿“超越常轨”，否则即“枉为‘赤化’、‘过激’等而被屠杀”。以黄绍纮为首的广西省政府，不是建立在民众势力基础上的政权，因而，潜伏着叛变革命的危机。