【力黑观点】张家界旅游佣金“公对公”是解决旅游市场乱象的灵丹妙药

继8月18日张家界“革命式”旅游整治“全面取消包厢式促销方式”后，8月24日，张家界市工商局又下发了《关于全面整治涉旅商业贿赂和规范旅游佣金公对公的通知》。《通知》要求全市所有涉旅经营主体要严格执行以下4条旅游佣金公对公制度，即：给付和收受旅游佣金必须签订书面合同；佣金收受人只能是旅行社法人或具备合法经营资格的中间人；建立符合法定要求的财务帐，所有营业收入、给付和收受的佣金必须如实入帐；佣金的给付不得超过政府价格主管部门或有关行业确定的幅度。《通知》同时还指出，不执行以上旅游佣金公对公制度的均按商业贿赂处理。

也就是说，旅游行业长期以来由旅行社、驾驶员、外地全陪或境外领队、地陪人员私分佣金的分配模式将被打破，以往那种购物店直接私下给导游回扣的现象将被定性为“商业贿赂”。对于这一定性，很多人抱疑惑态度，但事实上，《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国旅游法》等相关法律条款中有较为详细的规定，导游因拿高额回扣被法院判处“商业贿赂罪”也有先例。

也可以说，旅游佣金“公对公”不算制度创新，更准确的表述应当是对长期广泛存在于旅游行业内的违法违规行为的纠正。长期以来，在公共语境下，舆论总是将旅游市场种种乱象归咎在导游的私下收受“回扣”上，导致导游社会诚信评价不高，导游形象持续负面，在整条灰色利益链条上，导游充当着背锅侠的角色，冒着极高的法律和道德风险。

事实上，张家界早在2003年就成立了张家界市旅游佣金结算管理中心。2017年5月，张家界市人民政府制定《张家界市人民政府关于旅游佣金结算“公对公”实施方案(征求意见稿)》，并于5月22日邀请市直相关职能部门、旅游企业代表、导游代表召开征求意见座谈会。《方案》出台的目的是“不断加强全市旅游市场管理，规范旅游行业经营者的经营行为，打击高额回扣，偷逃税款等扰乱市场秩序的行为，保障旅游者的合法权益，创造一个更加健康、公平、阳光的旅游环境。”

今年4月，《张家界市全域旅游促进条例》颁布实施，其中明确规定:“旅游、税务、价格等主管部门应当依法加强对旅游佣金的监督管理，规范旅游佣金收支行为”。5月，张家界全面启动旅游企业发票门票“一票制”，试点旅游佣金“公对公”结算。直至目前，“全面整治涉旅商业贿赂和规范旅游佣金公对公”可以理解为旅游佣金公对公正式拉开了序幕，张家界旅游行业将经历“刮骨疗毒”式的市场重新洗牌的过程。

变革，意味着利益分配的调整，意味着一些眼下的既得利益要为长远的战略利益让路。将旅游佣金“公对公”放在更为宏大的历史视野中来看，它既是政府旅游管理部门具体的施政决策，也是张家界旅游发展历程中历史的选择。但正如任何变革举措一样，没有哪一项变革从一开始就是完美无缺的，在此，综合我个人及部分旅游界朋友的几点想法，供大家商榷：

一是如何确立利益分配机制的问题。从目前政府旅游管理部门所传达的整治旅游市场的信息来看，“破旧”的目标清晰，“立新”的标准相对模糊。比如革命式旅游整治取消包厢购物；比如此次旅游佣金“公对公”。这说到底，“公对公”佣金机制基本上是旅游商品供应商与旅行社之间的结算，然后再在旅行社与导游之间结算。只是对导游的佣金公开化、程序化、合法化，并没有从根本上改变导游的薪金构成，导游的主要收入还是来源于旅游佣金，导游对“回扣”依然有很强的依赖性。如果说将导游纳入旅行社，成为旅行社聘请的职员，那么旅行社就应当给导游发放工资、购买五险一金，同时享有劳动法所赋予的一切权利，这也是旅游法明确规定的。相信这些问题已在考虑范围之内，但如何真正让旅行社、购物店和导游（含司机、全陪等利益一体者）之间达到利益平衡点，如购物店返佣多少，旅行社给导游工资多少，绩效奖金多少，到底是政府定价还是市场定价，这是亟待需要给出答案的问题。

二是如何与上游市场抗衡的问题。我们知道，所谓的“低价团”模式，是由于旅游上游市场即组团社打价格战传导给下游市场，最终由导游化身疯狂“导购员”，拿到回扣后为整个利益链买单。导游拿高额回扣是“果”而不是“因”，就像人身上长了毒疮，看得见的部分是症候，看不见的部分才是病灶。实施旅游佣金“公对公”，类似于对毒疮进行外科手术，病灶却仍然在。张家界的“公对公”也可以看作是对上游市场的倒逼，如何从根本上制约上游市场的病灶将毒素传导给下游市场，需要切实有效的长效机制，防止瞒天过海、暗度陈仓、死灰复燃。

三是如何界定旅游商品价格的问题。“公对公”佣金改革只是对佣金的分配过程进行监管，但高回扣的根源在于旅游商品价格的虚高。综观国内任何一个旅游景点，旅游消费或旅游商品价格都远远高于市场价。比如一颗市场价值10元的珠子，在景区出售标价1000元，虚高标价之中的“水分”便是高额回扣的源头，如果要切实保障游客权益，需要对旅游商品进行清理、分级，界定出价格区间，但又因景区门面、摊位费用远高于其它区域，如何界定才合理，也是非常复杂的问题。如果这一源头问题不解决，旅游购物“高回扣”就会以合法的形式继续延续下去，旅游佣金“公对公”就不能真正有效地阻击旅游市场乱象。

正如前面所说，变革不可能从一开始就是完美的，任何幻想一蹴而就的想法都是不值得推崇的。张家界旅游发展几十年，这块金字招牌来之不易，无论前路有多少艰难险阻，张家界能有“敢为天下先”的勇气，对畸形的旅游市场亮剑，在行动上就已经是在捍卫张家界的城市荣誉了。相信在短暂的纠结、阵痛过后，张家界有智慧也有能力杀出一条血路来，张家界的旅游事业将会迎来更美好的明天。