信息公开救济指南5：“你所申请的属于过程性信息，故不予公开”

“过程性信息”并非《政府信息公开条例》中的法定概念，而是来自国务院办公厅于2010年发布的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》。国办的该规范性文件规定，“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”该条款引起较大争议，最高人民法院的司法解释（征求意见稿）中也曾经对此做出过解释，将其作为可以不公开信息的事由，但因征集意见过程中反对意见太多而删除（参见最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇著《政府信息公开司法解释读本》，法律出版社2011年版）。但是国办的文件在实践中却被行政机关大量引用作为拒绝公开信息的理由，法院也多采纳行政机关对于“过程性信息”的判断。而观察行政机关败诉的案件中，法院也难以直接判定该信息是否属于《条例》规定应当公开的政府信息，而只是认定其作出该答复存在问题，责令重新作出答复。可以想象，这样的重新答复一般都与原来的答复差不多。

在数量极少的原告胜诉的案例中，笔者认为以下案例参考价值较高，在该案中法院并没有直接判定该信息是否过程性信息，而是厘清了被告的举证责任，由此作出了认为被告程序违法的判决：

原告张志成于2013年9月9日向被告天津市规划局申请公开《关于xx公寓建筑设计方案的请示》（规管字【1999】64）文件内容，被告收到原告信息申请后，于2013年9月24日作出编号2013-181号政府信息公开答复书，告知原告申请公开的（规管字【1999】64）号信息属于规划管理内部过程性信息，依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发【2010】5号）的有关规定，不予公开该信息。原告不服被告作出的政府信息公开答复书，向中华人民共和国住房和城乡建设部申请行政复议，中华人民共和国住房和城乡建设部于2013年12月6日作出建复决字【2013】557号行政复议决定书，维持了被告天津市规划局作出的2013-181号政府信息公开答复书，原告不服，起诉至法院。

本院认为，本院认为，根据《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条第（二）项：“属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”的规定，被告对于原告申请公开的政府信息，如果确属不予公开的范围，必须是根据法律作出的具有较为详细的分析的理由，而被告对于原告答复只是空洞和含糊其辞地告知属于规划管理内部过程性信息。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明义务的情况举证”的规定，在诉讼中被告未对不予公开政府信息的理由进行举证，特别是被告未向本院出示《关于xx公寓建筑设计方案的请示》规管字（1999）64号文件的内容，使本院无法判断被告的答复是否合法、适当，是否属于规划管理内部过程性信息。因此，被告作出的编号：2013-181政府信息公开答复书明显不当。

※参考案例：张志成与天津市规划局诉规划局履行政府信息公开案，（2014）和行初字第65号

最高人民法院发布的“2013年信息公开十大案件”第五个案件，即姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案中，法院则根据实际情况认定相关的信息已经不属于过程性信息，而是已经确定的信息，故应当予以公开：

永泰县人民法院经审理认为，“一书四方案”系永泰县国土局在向上级有关部门报批过程中的材料，不属于信息公开的范围。虽然《答复》没有说明不予公开的理由，存在一定瑕疵，但不足以否定具体行政行为的合法性。姚新金、刘天水要求被告公开“一书四方案”于法无据，判决驳回其诉讼请求。

姚新金、刘天水不服，提出上诉。福州市中级人民法院经审理认为，根据《土地管理法实施条例》第二十三条第一款第（二）项规定，永泰县国土资源局是“一书四方案”的制作机关，福建省人民政府作出征地批复后，有关“一书四方案”已经过批准并予以实施，不再属于过程性信息及内部材料，被上诉人不予公开没有法律依据。判决撤销一审判决，责令永泰县国土资源局限期向姚新金、刘天水公开“一书四方案”。

笔者发现，对于“过程性信息”，一些法官也在媒体上也发表了相关的文章，质疑国办的规范性文件“越权”的问题。特摘录如下：

实践中，一些地方政府或者行政机关自己制定的政府信息公开方面的规范性文件，往往任意限缩政府信息公开的范围。他们动辄以文件属于“不宜公开的内部政府信息”为由拓宽《条例》规定的不宜公开的范围。但是，笔者认为，如果是不属于依照法律、法规和国家有关规定作出、超出《条例》所规定的不予公开范围的规定，人民法院不予适用。

《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定，缩小了《条例》规定的信息公开的范围，与《条例》相抵触，则该第二条第二款不能作为审查政府信息是否应当公开的依据，而应当适用《条例》的规定。（天津市和平区人民法院张战华、王立、刘志强，《行政机关拒绝公开内部信息应充分说明理由》，载《人民法院报》2014年04月10日第7版）

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