【产业地产】#113—建设用地的四个指标、获取及应用
本文讲述土地资源获取中非常重要的四个指标，即规模指标、占补平衡指标、增减挂钩指标、新增建设用地年度计划指标相关内容，共3600字，阅读时间15分钟。
产业地产开发过程中会经常接触以下四个指标即规模指标、占补平衡指标、增减挂钩指标、新增建设用地年度计划指标。这些指标取得是土地取得过程中最基础的工作，同时也是产业地产项目能否顺利开展的基础工作。现就相关内容介绍如下：
一、规模指标
首先需要了解如下概念：
建设用地总规模——规划期内各类建设用地控制的总量。
城市建设用地规模——规划期内城市建设用地控制的总量。
城镇工矿用地——城市、建制镇和独立工矿用地。
城乡建设用地规模——规划期内城镇用地、农村居民点用地和工矿用地总量不得突破的最高限。
有点绕，我们来理顺一下他们的相互关系：
建设用地=城乡建设用地+其他用地（交通水利设施、军事、旅游等用地）；
城乡建设用地=城市建设用地+工矿用地+建制镇用地+农村居民点用地；
城镇工矿用地=城市建设用地+工矿用地+建制镇用地。
参考上文（#100）可知所谓规模指标为城乡建设用地规模，其具备特征：
- 是土地利用总体规划中的约束性指标；
- 含义为规划期内城镇用地、农村居民点用地和工矿用地总量不得突破的最高限。
- 城乡建设用地=城市建设用地+工矿用地+建制镇用地+农村居民点用地。（见上文）
- 也被称为允许建设区规模指标，即为土地利用总体规划中允许建设区的面积。
- 由国务院（中心城市人口超100万的土地利用总体规划由国务院审批）、上级国土部门下达指标。
- 只可以在规划调整时期统筹增减。
- 地方市县可以在不突破本规模指标的前提下调整布局（允许建设区与有条件建设区进行宗地置换等），即总量受限，空间可调。
《土地管理法》第二十二条 城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者少占农用地。
城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。
二、新增建设用地计划指标
新增建设用地计划指标属于土地利用年度计划，在《土地管理法》进行了说明（见后文）。土地利用年度计划是国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。土地利用年度计划指标包括新增建设用地计划指标、土地开发整理计划指标和耕地保有量计划指标等。·新增建设用地计划指标包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地、耕地和未利用地指标，因国家管理土地的主要原则为控制是占用农用地（耕地），鼓励使用未利用地（实际实施过程中未利用地面积较少）所以此指标也可以理解为农转用指标。其特征为：
- 依据国民经济和社会发展计划（五年计划）、国家宏观调控要求、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况等因素确定。
- 国土部门（自然资源部）进行编制、国务院审批。
- 每年度下达一次，国家每年600万亩左右，各省份每年20-30万亩。
- 下达给各省市时规定了指标总规模、优先使用原址、考核管理要求等。省级国土部门制定分配方案，经省政府审批后下达给给各地市。
- 指标应用于国家、省市重点项目、民生保障项目、其他重点项目等。
《土地管理法》第二十四条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。
第二十五条 省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。
三、城乡建设用地增减挂钩指标
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。所以城乡建设用地增减挂钩指标又称为挂钩周转指标（见后文国土138号文）。其主要特征如下：
- 定义：国家和省为了控制挂钩规模和周期，批准并下达给有关县（市、区）一定时期内的一定数量的用地规模。 挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。
- 不得作为年度新增建设用地计划指标使用。
- 建设用地总量不增减，耕地不减少。
- 用地指标必须小于等于拆旧区耕地增加面积。
- 指标可以用于项目建设，允许带规模流转，但不允许企业间交易。
- 试点管理：2006年4月，试点地区有五个：四川省、山东省、江苏省、湖北省、天津市。2008、2009年批准了19省份加入试点。试点省份为24个：辽宁省、吉林省、重庆市、陕西省、黑龙江省、甘肃省、河南省、湖南省、贵州省、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、广东省、海南省、云南省、福建省、浙江省、安徽省、江西省、内蒙古自治区。
- 可县域内流转，省内跨区流转目前仅支持国家级、省定贫困县。（可参阅2017年国土资源《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》文件）
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）(十)加强村镇建设用地的管理。……鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。
《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》 （国土资发【2008】138号）第六条 挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标（以下简称挂钩周转指标）进行。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。不得作为年度新增建设用地计划指标使用。
挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。
四、占补平衡指标
占补平衡是基于《土地管理法》“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”，耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。耕地“占补平衡”指标，由国土部门局负责统一协调、落实。每年年初，市国土资源局分析预测市及各区非农业占用耕地量，并会同市财政局与县（市）协商确定耕地“占补平衡”指标的调剂价格，报市政府同意后，将耕地“占补平衡”指标和所需计划下达各区，并与有关县（市）签订复垦项目协议。其特征如下：
- 每个建设用地项目需实现耕地占补平衡。
- 实行先补后占，用地报批以耕地补充为前提。
- 复耕后的土地仍然由原集体经济组织和农民群众的土地。
- 政府希望决杜绝占多补少、占优补劣、占水田补旱地等现象。
- 追求数量与质量的平衡，以产能为核心的新机制正在建立。
- 指标流转县域内为主，省内为辅。不允许企业间交易。
《土地管理法》第三十一条 国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。
需要补充的是，在2018年两会上李克强总理指出，“改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴“。所以关于以上占补平衡和增减挂钩的制度都可能面临调整，需要及时更新。
五、指标的获取
- 规模指标获取方式：关注规划修编和中期评估，争取各级政府预留规模；争取规模范围内布局调整等。
- 新增建设用地计划指标获取方式：建设项目争取各级政府支持；积极申报国家、省市重点项目等。
- 增减挂钩指标获取方式：县域内设立增加挂钩项目区；跨县／市购买指标；贫困县合作开发土地整治，省内进行指标流转等；
- 占补平衡指标获取方式：县域内政府统筹购买（平台拍卖）；跨县／市购买；国家级项目跨省购买等
最后的话：
以上指标的应用：
- 占用耕地项目：首先获取规模指标（规划期），再争取新增建设用地计划指标（年度），然后组合占补平衡指标，进行组卷报卷，正式供地后成为合规用地。
- 占用集体建设用地项目：首先获取规模指标（规划期），然后组合增减挂钩指标，进行组卷报卷，正式供地后成为合规用地。
笔者按照生产企业类比对其理解辅助记忆：
- 规模指标——企业关键半成品十年供应限额
- 新增建设用地指标——企业关键半成品年度供应计划
- 占补平衡指标——XX项目关键半成品自产自用计划
- 增减挂钩指标——XX项目关键半成品购买使用计划
不当之处，欢迎指正！
