与工程项目中标后拒绝签约相关的法律问题
《招标投标法》第46条第1款规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同……”但在工程实践中，中标后拒绝签订的情形也时有发生，主要表现在两种情形：一是招标人无正当理由不与中标人订立合同，或者在订立合同时向中标人提出附加条件致使合同无法订立；二是中标人在中标通知书发出后放弃中标项目，或者无正当理由不与招标人订立合同，或者在签订合同时向招标人提出附加条件致使合同无法订立。从中国裁判文书网检索情况来看，前一种情形并不鲜见，而后一种情形则较为少见。
不过，需要指出的是，这里所说的“附加条件”，应是指背离招投标文件实质性内容的条件，比如提高/压低报价、增加/减少工作量、延长/缩短工期或其他更改招投标文件实质性内容、违背相对人意愿的要求。对于不构成背离招投标文件实质性内容的条件，参照《民法典》第489条关于“承诺对要约的内容作出非实质性变更的，除要约人及时表示反对或者要约表明承诺不得对要约的内容作出任何变更外，该承诺有效，合同的内容以承诺的内容为准”的规定，除非相对方明确表示反对或者在招投标文件中明确不得对招投标文件的内容作出任何变更的，原则上就不应将提出的“附加条件”认定为“中标后拒绝签约”的意思表示。
一、中标后拒绝签约的法律后果
1.招标人无正当理由不与中标人订立合同的法律后果
根据《招标投标法实施条例》第73条第（四）项、《工程建设项目施工招标投标办法》第80条第（四）项规定，依法必须进行招标的项目的招标人无正当理由不与中标人订立合同的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。《简明标准施工招标文件》第7.5.2 条进一步规定：“发出中标通知书后，招标人无正当理由拒签合同的，招标人向中标人退还投标保证金；给中标人造成损失的，还应当赔偿损失。”
2.招标人在订立合同时向中标人提出附加条件的法律后果
《工程建设项目施工招标投标办法》第59条规定：“招标人不得向中标人提出压低报价、增加工作量、缩短工期或其他违背中标人意愿的要求，以此作为发出……签订合同的条件。” 根据《招标投标法实施条例》第73条第（五）项、《工程建设项目施工招标投标办法》第80条第（五）项规定，依法必须进行招标的项目的招标人在订立合同时向中标人提出附加条件的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
3.中标人在中标通知书发出后放弃中标项目，或者无正当理由不与招标人订立合同，或者在签订合同时向招标人提出附加条件的法律后果
《招标投标法》第45条第2款规定，中标通知书发出后，中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。根据《招标投标法实施条例》第74条、《工程建设项目施工招标投标办法》第81条规定，中标通知书发出后，中标人放弃中标项目的，无正当理由不与招标人签订合同的，在签订合同时向招标人提出附加条件或者更改合同实质性内容的，或者拒不提交所要求的履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还；给招标人的损失超过投标保证金数额的，中标人应当对超过部分予以赔偿；没有提交投标保证金的，应当对招标人的损失承担赔偿责任。对依法必须进行施工招标的项目的中标人，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标金额10‰以下罚款。
二、赔偿损失责任的法律性质的不同观点
赔偿损失是最基本的民事责任方式。中标后拒绝签约，无论拒绝的一方是招标人还是中标人，都涉及到赔偿损失的法律后果。这里的问题是，中标后拒绝签约的法律后果涉及的赔偿损失在法律性质上是属于缔约过失责任，还是违约责任，抑或是其他责任，理论界及实务界存有巨大的争议，主要有以下五种不同的观点：
1.属于缔约过失责任。比如2011年北京市第一中级人民法院《对民事审判中部分执法不统一问题的规范意见》第4条规定：中标后双方未签订合同时如何处理？（1）招投标程序完成后，招标人拒绝与投标人签订合同或者投标人拒绝与招标人签订合同，项目也未实际进行施工，此时可以考虑按照缔约过失责任处理；（2）双方不签订合同而直接施工，在施工过程中或工程结束后双方发生争议。此时招投标文件应当作为解决双方争议的依据。”依此观点，在项目未实际施工的情况下，中标通知书即便到达中标人，由于招标人与中标人未订立建设工程施工合同，合同既未成立也未生效，此时应根据《民法典》第500条规定按照缔约过失责任承担赔偿损失责任。
2.属于本约合同的违约责任。2010年盐城市中级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的指导意见》第26条规定：“中标通知书发出后，招标人或中标人拒绝签订施工合同的，除中标无效外，受损失一方要求相对方承担违约责任的，应予支持。”湖南省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（湘高法〔2022〕102号）第4条规定：“签订中标通知书后未正式签订建设工程施工合同时合同是否成立？招投标过程中承包人与发包人签订中标通知书，承包人或发包人拒绝与对方签订正式建设工程施工合同文本的，此时应视为双方之间建设工程施工合同本约合同成立。”根据上述观点，无论中标后是否存在拒绝签约的情形，通过招标投标以及发出中标通知书，招标人和投标人在要约和承诺方面已经达成一致，书面合同成立并生效，此时应根据《民法典》第584条规定按照违约责任承担赔偿损失责任，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益；但是，不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。
3.属于预约合同的违约责任。最高人民法院（2014）民申字第952号民事裁定书认为，中标通知书对招标人和中标人具有法律效力，村委会作为招标人就诉争工程招标，建设公司中标，村委会与建设公司成立建设工程施工预约合同并已发生法律效力。依此观点，发出中标通知书后，招标人和投标人之间已经成立书面合同并生效，但双方成立的是预约合同，应承担预约合同的违约责任。
4.属于成立未生效的合同，或承担缔约过失责任，或承担违约责任。该观点认为招标人、中标人签订书面合同是合同的生效要件，通过招投标程序招标人和中标人成立了书面合同，但双方按照招标文件、投标文件签订合同书后，通过招投标程序成立的合同方才生效（见《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》）。依此观点，根据《民法典》第158条、第159条规定，如若招标人与中标人系因合同履行的具体细节不能达成一致而无法签约的，应根据《民法典》第500条规定按照缔约过失责任承担赔偿损失责任；如若一方当事人为自己的利益不正当地阻止合同签订的，则视为合同生效，此时则应根据《民法典》第584条规定按照违约责任承担赔偿损失责任。
5.可依公平原则，参照投标保证金数额赔偿损失。《水利工程建设项目招标投标管理规定》（水利部令第14号）第55条规定：“由于招标人自身原因致使招标工作失败（包括未能如期签订合同），招标人应当按投标保证金双倍的金额赔偿投标人，同时退还投标保证金。”
三、赔偿损失责任的法律性质的倾向性观点
《建工合同司法解释（一）》第22条规定：“当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则部分的解释（征求意见稿）》第4条第1款规定：”采取招标方式订立合同，当事人请求确认合同自中标通知书到达中标人时成立的，人民法院应予支持。合同成立后，当事人拒绝订立书面合同的，人民法院应当依据招标文件、投标文件和中标通知书等确定合同内容。“
依据上述规定，本文倾向于认为：招标人发出中标通知书后，即产生在招标人、中标人之间成立书面合同的效力。因此，中标后拒绝签约的赔偿责任在法律性质上属于本约的违约责任，应根据《民法典》第584条规定确定损失赔偿范围。
