【聚光传韵】集体经营性建设用地将迎来入市井喷期

● 光韵田园产业研究院原创《聚光传韵》系列

● 作者：千里眼

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法规的出台与之前的土地政策并没有冲突，也没有新的政策举措，只是对之前政策的法律化认定。去年12月公布的草案删除了对非农业建设用地的规定，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。如果今年新的《土地管理法实施条例》通过，意味着集体建设用地直接入市扫清了最后的法律障碍。

 

在集体建设用地入市方面，之前我们发文分析过，集体建设用地应该不包括宅基地（含小产权房）和公益性公共设施用地，只是经营性质的集体建设用地，具体还要看之后的政策如何定义经营性集体建设用地。在此之前，“三块地”改革已经在国内33个地区进行了试点，2019年应该是试点的最后一年，随后应当有更具体的政策出台。

我国现行《土地管理法》自1986年公布以来，历经1988年第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正；现行《土地管理法实施条例》于1999年1月1日施行，并分别在2011年1月和2014年7月进行过两次修正。集体建设用地入市流转探索进入新阶段，下面结合国家相关政策和地方实践，对我国农村集体建设用地入市探索历程进行简单梳理。

截至目前，相关部门未发布过全国集体经营性用地的统计数据，曾有学者统计称全国大约有4000万亩存量集体经营性用地。不过，这个数据并未获得官方认可。

自然资源部部长陆昊2018年12月表示，33个试点县（市、区）集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，占11.1%。办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。

集体经营性建设用地入市可以明确看出集体土地的价值，试点地区共获得入市收益178.1亿元。浙江德清已入市集体经营性建设用地183宗、1347亩，农村集体经济组织和农民获得净收益2.7亿元。其中调节金按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收，但具体则是根据各地情况来确定的。从各改革试验区的实践经验来看，如浙江省湖州市征收15%的土地增值收益调节金；江苏省常州市武进区征收20%的土地增值收益调节金；江苏省苏州市征收30%的增值收益调节金；福建省晋江市征收40%的增值收益调节金。收取调节金是确保集体经营性建设用地入市收益与责任对等、权利与义务统一的重要手段。

 

如果集体建设用地可直接入市，不需要像以往那样先收为国有，将产生各种效应。首先它可盘活现有农村建设用地存量，实现连片开发，集中开发，增加了产业的用地，其次农民增收明显。集体建设用地将是发展生态康养、休闲农业和乡村旅游项目的重要用地形式，也是农村文旅产业发展的新空间。

2015年2月，全国人大通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，大兴区作为试点开启了集体经营性建设用地入市的探索。由于区域内集体经营性建设用地分布不均，碎片化严重，大兴在全国率先推出了集体经营性建设用地入市的“镇级统筹”模式。按照规划优先、镇级统筹的原则，设立联营公司，试点地区的集体土地使用权按照一定程序登记至联营公司名下，并委托其统一进行园区建设、经营管理、收益分配，同时，与银监、金融部门设立“土地未来收益”金融产品，解决前期开发资金问题。

在收益分配上，大兴试点区的镇属公司统筹不同村集体经济组织的建设用地和收益分配，平衡各村集体入市收益。既平衡了基础条件、区位优势不同的各村利益关系，也保护了全镇村民的利益。

注：根据大兴区的规定，征收土地交易总额的8%-30%作为土地增值收益调节金，统筹用于农村基础设施建设支出，周转垫付集体经营性建设用地土地开发、土地整理资金，以及农村经济困难群众的社保补贴和特困救助

各村编制建设用地规划，上报给镇级，镇级统一各村的规划，制定城乡统筹规划实施方案，确定拆除面积、建设内容、管理经营、收益分配等内容，设立联营公司，由各村集体根据土地量化入股。土地复垦以及建设项目等一系列的规划方案通过民主表决确立。

 

确定土地使用规划方案后，联营公司进行组织勘测地界，编制土地前期开发实施方案并上报给区政府。区政府批准后，则着手办理相关手续，将土地确权登记到联营公司名下，同时收回并注销了这些地块的承包经营权证。联营公司对将要入市的地块进行拆除复垦，复垦后向镇政府提出申请入市交易，由区国土分局对土地进行审查，合格后则报区政府审批，审批结果报市国土备案。然后由规划部门出具入市规划条件，符合条件后便入市交易，签订成交合同，政府提取调节金。

2016年1月，北京市赞比西房地产开发有限公司以8.05亿元竞得“2号地小B地块”40年的土地使用权，出让人为“北京市盛世宏祥资产管理有限公司”（西红门镇镇级联营公司），楼面地价15075元/㎡，这是北京第一宗通过招拍挂形式出让的集体经营性建设用地。该项目由平安银行提供授信资金支持6亿元，这是自2016年3月《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》实施以来，全国范围内首例金融机构针对集体经营性建设用地二级开发项目的授信。

集体经营性建设用地入市意味着在试点地区暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村集体经营性建设用地入市的有关规定，农村集体经营性建设用地可以同国有建设用地一样直接进入土地市场进行市场化的有偿使用，真正实现同国有用地的统一市场、同地同权。同时，意味着集体经营性建设用地将享受上市交易、融资抵押等相关权利。这将改变长期以来地方政府高度垄断建设用地一级市场的征地供给模式。

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