朝鲜时代地方行政制度

1. 지방행정조직

   * 유수부

: 유수관 담당, 2품, 법제상 경관이고 직계아문이기는 하나

       외관적 경향이 있다

--- 개성(세종), 강화(인조), 수원(정조17년), 광주(정조19년)

       --- 국왕 직속의 특수행정구역으로 조선시대에는 수도 방위를 위한

           행정적, 군사적 요충지역에 유수부를 두어 유수관을 파견하였고,

           유수관은 비변사회의에 참여하였다. 

   * 8도 감영(세종30년) : 관찰사(감사, 방백, 도백)

     --- 전라도(전주), 강원도(원주), 평안도(평양),

         경기도(수원 → 광주), 충청도(청주 → 공주),

         경상도(경주 → 상주), 황해도(황주 → 해주), 함길도(함흥 or 영흥)

   * 8도 예하 수령(목민관) : 성주, 지주, 원님, 사또의 별칭이 있다.

     - 5 부(부윤, 종2품) : 대도시 - 경주, 전주, 의주, 평양, 함흥

     - 5 대도호부(부사, 정3품) : 군사적 요충지 - 안동, 창원, 강릉, 영흥, 영변

     - 20 목(목사, 정3품) : 지방행정의 중심지

     - 44 도호부(부사, 종3품)

     - 82 군(군수, 종4품), 175 현(현령은 종5품, 현감은 종6품)

       : 수령의 하부 행정체계로는 읍사(邑司)를 중심으로 한 향리조직,

         면리행정을 담당한 면리임(面理任)과 그 밑에

         각종 천역을 담당하는 관노비가 있었다.

          ---> 면(면장, 풍헌 or 권농) ---> 리(이정, 집강) ---> 통(통주)

(1) 8도 감영 - 관찰사

       ① 행정, 군사, 사법권 행사

② 병마절도사(병사), 수군절도사(수사) 겸직

       ③ 도사, 판관, 검률, 심약, 훈도 등의 보필

       ④ 수령감찰은 감독관의 임무이고, 민정순찰은 행정관의 임무

 * 경재소(당상, 좌수, 별감) : 유향소를 중앙에서 통제

            - 구성 : 그 지방과 연고있는 중앙관리

            - 해당지방의 제반 일들을 주선하면서 한양과 지방의 연락을 담당하고,

              지방유력자를 파견근무하게 함으로써 유향소와 정부사이의

              연락관계를 긴밀하게 함고, 유향소를 중앙에서 통제할 수 있었다.

              이와 동시에 향리와 농민을 통제하였다.

   (2) 부, 목, 군, 현 - 수령(동헌, 아사)

       ① 수령 7사(인사고과에 반영)

       ② 주요 직무

          : 성농상(농업 진흥), 간활식(치안 확보), 증호구(인구 증가),

            균부역(부역을 균등히), 간사송(지역민 재판),

            흥학교(학교 진흥), 수군정(군대 정비)

 * 향청(좌수, 별감) --- 향회(향안, 향규), 향약, 동약(동계)

            - 지방 양반(재향품관) :

              향회를 소집하여 여론을 수렴하면서 백성을 교화하고

              수령의 비행을 관찰사에게 고발하기도 함

            - 15세기 : 사창, 유향소, 향안, 향규(유향소와 향안을 규제)

            - 15세기 말 김종직 : 향사례, 향음주례 --- 유향소복립

            - 16세기 조광조 : 향약 ∙ 소학 보급운동 ---> 유향소 폐지, 사마소 설치

@ 참고 : 사마소 [司馬所]

조선 중기 지방의 각 고을마다 생원과 진사들이 설립한 협의기구. 

16세기 초 생원진사시(生員進士試)인 사마시(司馬試) 출신의 젊은 유림(儒林)이,

그 당시 지방자치 기관으로서 수령의 자문기관 노릇을 한 훈구파(勳舊派)의

유향소(留鄕所)에 대항, 향권을 주도하기 위해 만든 자체 협의기구이다.

대개 각 고을의 관아 근처에 자리 잡고 하나의 특수기관처럼 행세하면서,

생원·진사의 친목과 학문, 정치토론 및 교육활동 등을 펼침으로써

각 고을의 교화와 지방 행정에 기여하는 바가 있었다.

그러나 뒤로 가면서 점차 노골적인 압력단체로 발전하여,

유향소를 유명무실하게 만들고 수령의 지방통치에 간섭하기에 이르렀다.

또 노비와 토지를 확보하여 재산을 늘리고, 향리·백성을

함부로 잡아다 형벌을 주는 등의 폐단을 가져왔는데

이런 폐단은 특히 호남·영남 지방에서 심하였다.

결국, 이러한 폐단과 유향소와의 끊임없는 마찰이 문제가 되어,

1603년(선조 36) 유성룡(柳成龍)의 건의로 폐지되었으나

지방에 따라서는 그 그릇된 습관이 계속되기도 하였다.

 (3) 6방 

       :  향리(작청,읍사)

- 면(방,사: 면장,권농,풍헌) - 리(동,촌: 이정) - 통(5호: 통주)

- 6방의 수석 : 호방 (이호예병형공방 중)

       - 공리(貢吏) : 향리 중에서 공물을 서울에 상납

- 경저리

          : 지방 향리 중에서 한 사람을 서울에 파견,

            상주케 하여 그 고을의 공부 수납을 담당

       - 일명 세습적인 아전(衙前)으로 향리의 집무소인 읍사,

작청(作廳)에서 수령의 감독아래 지방행정 실무를 담당케하여

         수령의 하부 행정체제 아래에서 지방관아의 행정 사역인으로

         격하시켜 단순한 향리의 수반으로 머물게 되었다.

2. 특징

(1) 강력한 중앙집권과 지방자치의 조화를 추구하였으며,

       천민집단과 속현의 소멸,

이에 따른 모든 군, 현(전국에 약 330여 개의 군현)에 수령이 파견됨으로써

       고려시대 지방행정단위가 다원적, 중층적으로 편성되었던

       문제점이 해소되었다.  

       ---> 지방행정의 기본단위는 군현이지만,

            ① 관치(관찰사, 수령) + ②사족(경재소, 유향소)+

            ③ 향리(경저리, 영저리, 읍리) 3자가 서로

               견제와 균형을 유지할 수 있었기 때문에

               조선의 중앙집권적 체제가 잘 유지될 수 있었다.

   (2) 군현제 정비는 위로는 8도체제, 아래로는 면리제 확립(조선후기 확립)시켜 나갔다.

       : 행정구역은 크게 서울 → 도 → 부 ∙ 목 ∙ 군 ∙ 현

         → 면(방,사) → 리(동,촌) → 통(5호)로 편성되었다.

     * 면리제 실시로 지방 통치는 군현을 중심으로 전개되었고,

       지방행정은 수령을 중심으로 행해졌다.

       권농과 이정은 수령의 명령을 받아 인구 파악과 부역 징발을

       주로 담당하였다. 따라서 면리제 하에서 조선 후기 향리의 직무는

       크게 축소되지만, 관권이 강화되고 아울러 관권을

       실질적으로 장악하고 있던 향리 세력은 강화되었다.

 * 군현에 부과된 부세는 향리가 면 ∙ 리에 할당하였고,

               권농관과 이정이 책임을 맡아 거두었다. 군역이나 요역도 비슷하였다.

               수령이 권농관과 이정을 불러 모아 각종 명령을 내리면,

               그들이 농민들에게 전함으로써 시작되었다. 국가에서 농민을 구휼하는

               의창의 환곡도 향리와 면리제를 매개로 운영되었다.

               수령은 필요에 따라 감고(監考)를 차정하여 이러한 일을 맡겼다.

        * 면리제의 실시로 행정상 획기적인 변화가 나타났는데,

           그것은 종래의 향리 대신 사족 또는 서민 출신의 권농관이나 이정이

           면 ∙ 리 단위의 행정실무를 담당하였다는 사실이다.

           수령이 면리 행정에서 향리세력을 배제하고 권농관 ∙ 이정에게

           실무를 맡김으로써 수령의 정령이 보다 충실하게

           일반 농민에게 반영될 수 있게 되었다.

           따라서 조선 후기에 와서는 지방행정체계가 수령 → 향청 → 권농관 → 이정 등으로

           연결되는 체계로 변화되었다. 이제 재지사족 중심의 유향소가 면 ∙ 리 행정과 연결되면서

           향리의 직무는 크게 축소될 수 밖에 없었다.

 (3) 교통, 통신, 운수 조직 정비

       ① 도로망

          : 9개의 대로(조선 후기), 41개의 역도(驛道),

            537개의 역, 1310개 원(조선 후기)

② 역

 : 중앙에서는 병조가 출장 관원의 관품에 따라

            마문(馬文)을 발급하면 상서원에서 그에 따라 마패를 내주었다.

            역에서 제공하는 역마의 수는 사용자의 관품에 따라 차이가 있었다.

            지방에서는 관찰사와 절도사(병사, 수사)가 사용하였다.

③ 원

          : 공적 임무를 띠고 지방에 파견되는 관리나 상인 등

            공무 여행자에게 숙식 제공과 빈민 구제의 역할을 위하여

            관에서 설치한 공공여관이다.(사리원, 조치원, 장호원 등)

④ 봉수제

  : 낮(연기), 밤(불빛) --- 평시(1개), 적 출현(2개),

            국경에 접근(3개), 국경을 넘어오면(4개), 접전(5개) 

            경흥(함경도 서수라 우암), 강계(평안도 만포진 여둔),

            의주(평안도 고정주), 순천(전라도 방답진의 돌산),

            동래(경상도 다대포 응봉) 등의 5개의 간선을 직봉으로

            한양의 목멱산(남산)을 종점으로 하였다.

(4) 관찰사와 수령의 직급과 권한을 강화하였다.

       : 외관의 품계를 높이고 장기간 근무하는 구임법(久任法)을 실시하여

         수령의 권한을 높이고자 하였다

         --- 관찰사(1년, 360일), 수령(5년, 1800일, 뒤에는 3년),

             당상관의 수령은 900일 --- 실제로는 너무 자주 교체되었다.

(5) 임기제와 상피제를 적용

       : 관찰사와 수령은 지방 세력으로 토착화할 가능성이 컸기 때문에

         조정에서는 견제책의 일환으로 임기제를 마련하였다.

         상피제는 자기 친족들과의 연결을 막아

         그들의 세력 확대를 통제하기 위한 의도였다.

(6) 관찰사 (도백, 방백, 감사)

       ① 임용의 특징

          : 상피제가 적용되었고, 대개 문과출신자가 우대되었다.

            법정 품계는 종2품이지만, 실제로는 정2품과 정3품도 있어

            행수법이 적용되었다.

② 감독관 ∙ 행정관의 임무를 겸함

          : 8도 지방장관으로서 감사의 기능은 수령을 포함한

            모든 외관에 대한 규찰과 수령 7사의 기준으로

            성적을 평가하여 중앙에 보고하는 감독관 임무와 기능과

            지방민에 대한 행정기능인 행정관 임무의 두 가지로 크게 구분된다.

(7) 수령 (목민관, 성주, 지주, 원님, 사또, 종6품 이상)

① 목민관은 왕권을 대행하는 입장에서 각 군현의 행정권(재정권), 사법권, 군사권을 장악하였다. 수령을 거치지 않은 경우 4품 이상으로 승진하지 못하도록 정하였다. 읍격과 수령의 직급은 여러 단계로 구분되었으나 행정체계상으로는 모두 병렬적으로 직속상관인 감사의 관할 하에 있었다. 다만 수령이 겸대하는 군사직으로 말미암아 수령 간에 상하의 계통이 이루어지기도 하였다 - 행정의 중심은 수령이 근무하는 동헌(아사)으로 옮겨졌다.

② 부민고소금지법

          : 수령에 대한 고소를 금지시킴으로써 지방 토호를 보다 효율적으로 통제하려고 하였다.

       ③ 원악향리처벌법

          : 향리의 작폐와 토호적인 향리를 제거하기 위하여 만듦

       ④ 수령의 출신 성분 : 대체로 문, 무, 음의 3계열로 나눌 수 있다. 조선 후기의 경우 음관이 거의 절반에 해당하며 나머지는 문관, 무관이 대체로 균형을 이루고 있다.

⑤ 수령 7사 : 수령의 가장 중요한 기능은 군현 내의 토지와 인구를 파악하고 그를 바탕으로 조세와 공물의 징수 수납이었다 --- 수령에 대한 인사 고과의 기준은 선(善 : 덕), 최(最 : 재능과 능력), 악(惡), 전(殿)의 4등급으로 하고 있으나 실제로 왕에게 등제계문(登第啓聞) 할 때에는 수령의 치적을 전체적으로 종합 평가하여 상, 중, 하로 표시하였다.

          - 농상성(農桑盛) : 농업의 진흥

          - 호구증(戶口增) : 인구의 증식

          - 부역균(賦役均) : 부역과 세금의 공정

          - 사송간(詞訟簡) : 재판의 공정

          - 간활식(奸猾息) : 치안의 확보

          - 학교흥(學校興) : 학교의 진흥

          - 군정수(軍政修) : 군대의 정비

(8) 향리

       ① 종류

          ㉠ 중앙의 경아전 : 녹사, 서리 등

          ㉡ 지방의 외아전 : 토성인 향리, 비토성인 가리(假吏)

       ② 군현 향리의 중요한 직과는 반드시 향리안인 단안(壇案)의 등재자 중에서 임용

       ③ 수령의 하부 행정체제 아래에서 지방관아의 행정 사역인으로 격하시켜 단순한 향리의 수반으로만 머물게 되었으나, 토착세력이면서 지방 관부의 행정 실무자였기 때문에 수령의 치적은 이들에 의해 좌우되는 경우가 많았고, 왕권을 대행하는 수령과 지방 양반 세력을 대표하는 향청과 그 중간에서 교량적 구실을 함.

㉠ 6방으로 향리직제 개편 : 그 중 이 ∙ 호 ∙ 형방을 3공형이라 하여 이를 중시하고 군현행정의 기본으로 삼았다. 호방의 수석인 호장은 6방을 대표하는 위치로서 수령이 부재할 경우에는 그 직무를 대리하기도 하였다.

          ㉡ 원악향리처벌법, 부민고소금지법, 향리의 복식 제한, 유향소로부터도 철저한 규제

          ㉢ 외역전은 세종 때에 혁파되었다.

             ---> 조선시대 향리에게 국가에서 아무런 토지와 녹봉을 주지 않았던 것은 향리의 지위를 지방 관아의 행정 사역인으로 격하시키려는 국가정책의 일환이었다. 그러나 향역의 대가로 국가에서 인정하는 일정한 삭료가 있었던 것으로 보고 있다. 이러한 삭료는 각 지방 관부에서 해결하도록 되어 있었던 것으로 보고 있다.

(9) 경재소

       ① 형성 : 경재소란 용어는 벌써 공양왕 때에 국보호적에 나타나면, 고려의 사심관제가 고려 말에 이르러 사족이 크게 재경관인과 유향품관으로 분화되는 추세가 급진전되자, 각지 재경 ∙ 재향 세력별로 경재소와 유향소가 설치된 것으로 보고 있다.

② 구성과 임원 : 군현의 토성에서 상경한 재경관료(좌수, 당상, 참상, 참하, 별하)

③ 기능 : 유향소를 통제 --- 유향소나 경저리와 밀접한 관련을 맺으면서, 당해 지방의 제반사를 주선하고 서울과 지방의 연락을 담당하면서 향리 규찰, 향풍 교화, 부세 운영에 관장, 경저리 사역 등을 담당하였다 --- 법제상 수령의 치정에는 관여하지 못하지만, 실제는 소관 군현의 공무에 대하여 수령에 압 력을 가하는 경우가 많았다.

       ④ 초기 경재소 : 유향소의 임원 임명권과 주요 공무 결정권이 경재소에 귀속되어 있었고, 향안이나 향규도 경재소의 승인을 받아 확정하였으며, 기타 중요한 사항은 반드시 경재소의 결재가 필요하였다. 초기 유향소는 완전히 경재소의 장악 하에 있었으며, 재경관인들은 각기 경재소를 발판으로 하여 그 읍 수령과 유향소에 직접, 간접으로 영향력을 행사함으로써 연고지의 지방 행정은 물론, 자기들의 경제적 기반도 부식해 갔던 것이다.

(10) 유향소

① 시원 : 고려 말 조선 초의 유향품관들이 고려시대 사심관제를 모방해 스스로 조직하였다. 본래 향리 출신인 유향품관들이 아직도 향리신분에서 벗어나지 못한 부류와 자신들을 구분하고 이전과 같이 계속 향촌사회의 주도권을 잡기 위해 자신들이 중심이 된 새로운 조직을 만든 것이다.

       ② 구성 : 향안에 입록자 중에서 선발 --- 대개 고려 말 첨설직을 받고 사족으로 신분이 상승된 향리출신자로 지방의 유향품관이며, 향안에 등재된 양반층으로 구성

 ③ 임원 : 좌수, 별감 - 임기 2년

       ④ 성립 : 향풍을 바로 잡고, 악질 향리를 규찰하는 목적으로 성립되었으나 유향품관들은 실직은 아니지만 품계가 수령보다 높은 경우도 많을뿐더러, 조선 초 대부분의 수령의 자질이 낮았기 때문에 이들이 수령을 능멸하는 행위가 자주 일어나고 백성을 침탈하는 등 반집권적인 토호의 성향이 짙어짐에 따라 중앙집권화의 일환으로 수령권이 강조되면서 태종 6년에 혁파되었다.

---> 수령의 불법행위와 향리의 폐단 등으로 새로운 사회문제가 제기되자 세종10년에 유향소가 다시 복설되었다. 이때에는 경재소로 하여금 유향소를 관할하게 하고, 그 직무도 향리 간민을 규찰하고 향풍을 바로 잡는 일만 전담하도록 하였다. 이후 유향소는 자연히 관권과 타협, 순종해 갔으나 이러한 경향은 양자가 결탁 아래 향촌사회에서의 불법 행위를 조장하는 결과를 가져왔다. 결국 세조 말경 수령과 결탁하여 백성을 괴롭힌다는 이유로 다시 폐지되었다가, 15세기 말 김종직 일파의 향사례, 향음주례 보급운동과 유향소 복립운동을 전개하여 성종19년(1488)에 부활되었다. 그리고 1603(선조36년) 경재소가 혁파되면서 유향소는 향소 또는 향청으로 그 명칭이 변경되었다.

 * 경재소의 혁파로 유향소의 좌수에 대한 선임권이 일단 향회의 추천을 받는 형식을 취하기는 했으나 수령에게 귀속되었고, 수령권이 서서히 강화되는 속에 좌수가 수령의 보좌역으로 격하되고 유향소마저 향청으로 바뀌어 수령 예하에 놓이게 되자 결국 사족의 수중에서 벗어나게 되었다. 사족의 향촌지배를 실현하는 가장 중요한 향촌기구 하나가 떨어져 나간 것이며 그만큼 그 영향력은 위축되고, 반면 향리를 장악한 수령의 직접적 농민 지배가 강화된 것이다.

 ⑤ 기능 : 수령을 자문 ∙ 보좌하고, 풍속교정, 정령을 시달하고, 군현 단위로 부과되는 부세를 농민에게 배정하고 거두는 과정에 관여하였다. 그리고 사족은 수령과의 관계를 원활히 하기 위하여 수령의 행정에 대한 시비를 금하고, 부세 납부에 힘쓸 것을 강조하였다. 다른 한편으로 행정실무자인 향리를 엄격히 통제하여 수령을 간접적으로 견제했다. 그러나 수령의 권한을 부정하거나 능가하는 것은 아니었다. 사족의 향촌지배는 사족과 수령이 서로 양보하고 타협하는 가운데 운영되었던 것이다.

 * 중앙집권강화와 아울러 지방민의 자치를 허용하기 위해 각 군현에 유향소(뒤에 향청)를 설치하였다.

             여기에는 덕망 있는 지방인사들이 모여 좌수 혹은 별감을 선출하여 자율적으로 규약을 만들고,

             수시로 향회를 소집하여 여론을 수렴하면서 백성을 교화하고, 수령의 비행을 감사에게 고발하기도 하였다.

             말하자면 유향소는 지방의회와 비슷한 기능을 가졌다.

[출처] 조선시대 지방통치제도|작성자 서라벌