许汉泽 李小云：精准扶贫：理论基础、实践困境及其路径选择——基于

　 从上世纪80年代开始至今中国农村扶贫工作大致经历了三个阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978~1985年）、大规模的农村开发式扶贫阶段（1986~2000年）以及2001年以后的“开发式扶贫”和“保护式扶贫”共同发挥作用的新阶段。其中，每个阶段所推行的扶贫政策与瞄准机制各不相同。在第一阶段并没有明确的瞄准政策，主要是依靠体制改革带来经济增长的“滴漏”效应创造出农村人口获得财富的空间。第二阶段国家开始设立专门的扶贫机构以及开展大规模的扶贫计划，设立了592个贫困县，把瞄准单位下放到了县一级。第三阶段，2001年将扶贫对象的范围从县调整为村，瞄准单位进一步下移，但是即便是瞄准了村之后，仍然不能够保证扶贫资源完全传递到贫困户。

　　 为此，国家开始进行贫困户建档立卡的工作，探索瞄准到户到人的更为精细化的扶贫瞄准机制。“精准扶贫”就是在瞄准单位逐渐细化的背景之下被提出来，并从最初的单纯概念逐渐发展成为丰富的理论体系。习近平总书记2013年11月在湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”的概念。随后2013年12月国务院扶贫办颁布了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确指出要建立精准扶贫的六个工作机制和十项重点工作，进一步推动了精准扶贫走向全国实践。之后“精准扶贫”理论被进一步细化，针对“要扶谁”的问题，提出了“六精准”，对于“怎么扶”，实施了“五个一批”工程，“精准扶贫”的内涵本身也越来越丰富。十九大报告再次强调，要坚决打赢脱贫攻坚战，使精准扶贫、精准脱贫成为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，并上升到了治国理政的高度。到目前为止，“精准扶贫”已经不仅仅是单纯的瞄准机制，逐渐发展成为一项包含社会动员、项目管理、群众参与以及制度建构的综合性扶贫治理战略，成为国家治理现代化在扶贫领域的重要体现。

　　 目前学术界对于“精准扶贫”的研究还处于起步阶段，大多还停留在对于其政策内涵、执行过程、瞄准方法、绩效考核、实施难点等方面的政策性研究。也有学者开始转向了对“精准扶贫”政策背后的实践机制以及运行逻辑的剖析和总结，还有研究将“精准扶贫”与乡村治理、村民自治、技术下乡以及项目制等研究主题相结合来考察此项政策的社会性、制度性影响。但是纵观以往研究，鲜有对“精准扶贫”本身理论脉络的追溯，也缺少对此项政策实践背后蕴含的内在矛盾和张力进行归纳。所以本文首先试图对“精准扶贫”的理论基础和实践困境进行总结，并在此基础之上从制度层面、思维模式以及具体工作方法等方面，对“精准扶贫”在新形势下的路径建构提出改革和调整的建议。

“精准扶贫”政策的理论基础

 （一）社会精细化理论

　　 精细化治理与精准扶贫具有内在的一致性。“精细化”理念最早在20世纪50年代日本提出，最初用于企业管理方面，随后被拓展到政府管理和社会管理领域。精细化管理是通过规则的系统化和具体化，运用程序化、标准化和数据化的手段，使组织管理个单元精确、高效、协作和持续运行的管理方式。之后有学者提出了“社会精细治理”的相关理论，“社会精细治理”是“现代性”建构上的概念，首先，随着现代社会的发展，中国社会出现了典型的“结构性功能失调”，主要表现在贫困、失业、生存尊严等一系列“社会短板”问题上。“社会精细治理”就是要通过实施针对性、有效性、精准性的解决方案，解决社会转型所出现的“弱势群体”和特殊困难群众的需要及问题；其次随着中国社会的转型，传统总体性的治理方式已经不能满足现实要求，针对社会转型过程之中出现的社会分化与不同阶层的利益群体，需要采用精细化的技术治理方式，才能够应对社会出现的问题。

　　 除此之外，还有学者认为，社会治理的精细化不能仅局限于以追求效率为目的流程再造、结构优化等刚性要素，还应该包括人文关怀以及对更好、更精致生活状态的倡导等柔性特征，是刚性管理与柔性服务的结合。具体来看，“精准扶贫”需要从制度设计、政策运行、扶贫治理体系建构以及人的精细化等方面来开展，精准扶贫的理论导向是将精细社会“精、准、细、严”的核心思想内化为农村扶贫开发的实践，通过制度设计的细化与合理化使农村扶贫由“大而全”向“小而精”过渡；通过加强政策运行的规范化与可行性及探索精准扶贫的乡土逻辑来确保扶贫的落实；通过以贫困人口为靶向实现扶贫的“人性化”；通过职业意识与职业技能的提升实现扶贫工作人员的精细化，从而最终实现整个扶贫治理体系与治理能力的现代化。

　　 “精准扶贫”的提出与社会精细化理论是一脉相承的，是社会精细化理论在贫困领域的表现与应用，在社会转型的过程之中所产生的贫困人口与边缘群体不应该被排斥在体制之外，需要用精细化的方法和策略来对其进行有效的分类治理。这就需要将精细化理念贯穿在精准扶贫工作全过程，建立精准化的瞄准机制来确保扶贫对象的准确性，立足于精细化的致贫分析来增强扶贫措施的针对性，以及借助精细化的制度设计来提高扶贫考核的实效性。

 （二）参与式发展理论

　　 “精准扶贫”的工作思路是参与式发展理论在扶贫领域的呈现，是对于传统发展理念的超越。传统的发展理论是建立在对“传统—现代”二分的基础之上，将这二者截然的区分开来，认为只要经济增长了，传统社会自然就会转变为现代社会。而在传统发展理论之中，弱者、边缘人群和广大穷人的意愿往往容易被忽视。发展到现在，参与式发展其内涵已经远远不再是一个群体参与的简单涵盖，而更重要的是它包含着对传统发展方式的深层次反思。“参与”反映的是一种基层群众被赋权的过程，而“参与式发展”则广泛地理解为在影响人民生活状况的发展过程中，或发展计划项目中的有关决策过程中的发展主题的积极的、全面的介入的一种发展方式。

　　 具体来看，“参与”本身主要包含有以下几个方面：第一，决策及选择过程中的介入。这与传统发展思路恰恰相反，是使受益人在全部的发展过程中参加决策并做出选择的高度介入。第二，权力和责任的匹配，也就是说参与项目管理和执行的主体在有权对项目进行具体操作的同时也负担有相应的责任感。第三，地方性知识的尊重和创新。参与理论的一个重要方面就是使当地群众在他们熟悉的环境中充分的把他们的知识和技能用到发展活动中去。第四，包括自我组织以及利益共享机制的建立。外部干预只能是起到一种催化剂的作用，最终还是要建立其自己内生的社会组织，并达到利益的共享与良性的发展循环。第五，权力、民主的再分配以及能力的建设。这是参与的较高层次，这在部分程度上是完善的政治和法治的发展，从而确保人们在经济发展过程中能够具有利己参与的可能性。

　　 “精准扶贫”理念本身就受到了参与式发展理论的影响，比如在贫困户识别建档立卡中进行群众评议和民主评定，赋予村民决定权力，让他们参与到识别的过程之中；在精准帮扶的之时根据贫困户的致贫原因的差异选择适合贫困户的扶贫项目；产业扶贫之中产业的具体选择要结合当地的实际情况与贫困户的真实需求、把贫困户纳入到产业链之中，并提倡建立合作社、贫困户互助组织以及通过“第一书记”驻村帮扶的外部干预方式来加强农村基层组织能力等诸多方面都受到了参与式发展理论的启发与指导。

 （三）社会互构论理论

　　 社会学的核心问题就是“个人和社会关系”问题，在这一个问题的基础之上衍生出了“社会唯实论”与“社会唯名论”，前者用“社会”来否定个人，后者则反过来用“个人”来否定社会。社会结构与个体能动之间的鸿沟始终难以跨越，这表现在扶贫领域就是贫困发生的原因以及贫困责任到底应该由谁来承担两个问题，并进而由此形成了个体主义范式和社会结构范式两种截然对立的扶贫理论。个体主义范式认为贫困发生的根源在于贫困者自身，是由于个人的自身的能力、思想、道德等因素所决定。社会结构范式认为，贫困的根源在超越于个人之上的诸如经济发展水平、社会分配体制、社会保障制度等结构性要素。个体主义范式下的扶贫政策主要着眼于社会救助、国家抚恤以及救灾救济等方面，具有临时性和道义性的特征；社会结构范式的扶贫政策主要是通过体制改革、经济增长以及制度确立等方面，来解决贫困问题旨在与对社会结构的改变。但是这两种扶贫方式都有不足之处，前者只能够起到社会兜底与临时救助的效果，并不能彻底改变贫困人口的贫困状况；后者则有可能在经济增长的同时产生社会分化并将贫困人口排斥在外，甚至生产出新的贫困人口。

　　 社会互构论试图将个人与社会之间关系理解为一种“互构共变”的关系，使二者达到一种弥合，着眼于个人之见、个人与群体间、群体间、个人与社会间、个人与国家间、社会与国家间等多重关系与逻辑，并对我国社会转型期的个人与社会的相互建构与型塑做出了具体阐释。在社会互构论指导下的扶贫实践超越了个体主义与社会结构二元对立的矛盾，提倡要多元互助、制度衔接，具体来看非常注重社会组织扶贫、社会支持网络扶贫、市场组织的社会责任以及制度衔接性扶贫。

　　 “精准扶贫”战略就是要突破个体主义与社会结构两种扶贫范式之间的鸿沟，在政策执行过程中一方面要加强对于建档立卡贫困个体的救助，另一方面也非常注重通过开发式扶贫转变当地经济结构以及建立完善的社会保障制度，做好扶贫开发和农村低保两项制度有效衔接。既要在制度层面注重发育合理的识别、帮扶、管理和考核机制，提高兜底强度和效果，又要加强对贫困户自身能力的建设，从“输血”转变为“造血”，最终消除贫困、实现个人与社会之间的良性互构。

“精准扶贫”政策的实践困境的内在矛盾

 （一）精细化与碎片化、条块化的矛盾

　　 “精准扶贫”主要是对“大水漫灌”粗放扶贫模式的转变，针对不同贫困区域环境尤其是不同贫困农户的状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。“精准扶贫”政策执行过程之中采用的是建档立卡、精确到户到人的极为严格瞄准机制，这样一方面确实能够减少扶贫资源在传递过程之中的流失与瞄准偏离现象的发生，其他不是建档立卡的非贫困户很难再捕获到自上而下的扶贫资金和项目；但是这种基于严格瞄准机制的扶贫政策在具体实践的过程之中又可能会带来扶贫治理碎片化的效果。调研发现在强调扶贫资源要根据不同情况要分配到户到人之后，大量的扶贫资源就会被分散使用，而很难发挥集聚效应。

　　 在“精准扶贫”政策提出之前，我国政府实行的是村级瞄准和片区开发相结合的扶贫方式，扶贫资源会下沉到村庄这一层级，大多会被投入在“整村推进”等村庄层面的交通、水、电等基础设施方面，能够将有限的扶贫资金集中起来办大事。而现在推行“精准扶贫”政策之后，扶贫资金大部分被投放到了瞄准性领域，比如说产业扶贫、房屋改造等入户项目方面。但是由于农村社会具有异质性，贫困户每家的致贫原因都是各不相同，当有限的扶贫资金按照建档立卡所调查的情况进行操作的时候就会面临很大的困难。一方面，扶贫资金被分散使用，很难再集中起来打造统一的村级扶贫项目，使其用效益大打折扣，不能发挥规模优势，产生碎片化的治理效果。另一方面，扶贫资金被分散的传递给贫困户之后，由于贫困户的贫困深度不同，少量分散化的资金也很难发挥脱贫致富的作用。以危房改造项目为例，按照目前标准每户补贴三万元左右，但是农村新建房屋至少需要十几万元，对于贫困户来说还是远远不够。

　　 “精准扶贫”要求不同的部门都要参与到扶贫攻坚的工作之中，构建出了一个大扶贫格局，这样虽然能够动员更多的力量和资源投入到扶贫领域，但是也带来了各个部门之间条块化治理问题。以我们在云南的调研为例，当地州县由于资金有限，在扶贫攻坚的巨大压力之下只能主动去整合各个行业的资金。但是虽然“四到县”之后，县级政府能够有权力使用和分配扶贫资金，但是整合而来的资金却又受制于各个行业自身的管理办法，基层政府更不敢去突破各个行业的条例限制。各个部门的扶贫资金下发时间不一致，甚至有的时候不能够及时下发影响项目开展。用当地扶贫干部的话，“各种扶贫资金和项目看似热闹，但是各自为政，效果不明显”。

 （二）制度性治理与运动式治理的矛盾

　　 扶贫工作是我国政府长期以来非常重视的工作，自从上世纪80年代成立专门的扶贫机构、实施大规模的扶贫计划，扶贫工作就被纳入到了政府正式的科层体制之内，并开始逐渐走向制度化。但是另外一方面，扶贫工作却又在政府部门一直处于较低的地位，尤其是在重视经济发展的地方政府，扶贫部门在科层体系之中位于边缘的位置，我们调研的国家级贫困县M县扶贫办，目前工作人员只有5人，扶贫办主任还是由发改局局长兼任。在目前的基层治理体系之中，乡镇也没有专门的扶贫科室和人员，都是从其他部门抽调过来搞扶贫工作。只有在扶贫攻坚要求2020年之前消除所有贫困人口这么大的任务和压力之下，各级部门签订脱贫军令状，扶贫工作才开始上升成为中心任务。

　　 因此，有学者指出目前我们的扶贫攻坚之中，采用的是运动式治理的策略，国务院表示希望在6年内让贫困线以下7017万人口全部脱贫，这样算下来平均每月减贫100万人。于是，扶贫作为一种治理运动，便在地方轰轰烈烈的开展起来。在M县，成立了扶贫开发与基层党建整乡“双推进”工作领导小组，由县委书记任组长，县政府县长任常务副组长，县委副书记、组织部长、副县长任副组长，相关部门单位负责人担任成员的“双推进”工作领导小组，组建相应工作机构。明确19名处级领导挂钩联系到村，38个县直机关党支部一对一结对到38个贫困村党支部，形成了省州县乡四级领导分片挂钩联系帮扶体系，为了确保扶贫项目上的保障，还配备一名专职副科级组织委员，配齐党政班子成员，另外还选派新农村建设指导员、第一书记、大学生村官、边防民警村官“四支队伍”来开展精准扶贫工作。

　　 这种运动式治理模式，虽然一方面在短时间内动员大量资源与社会力量投入到扶贫领域，能够“集中力量办大事”，但是另一方面却这种治理模式具有临时性、不可持续的劣势，现在有的地方出现了扶贫的“急躁病”，扶贫工作急于求成，甚至还带来了“逼民致富”、“扶贫致贫”、“精英捕获”等一些负面的治理效果。大量机关干部被派到贫困村进行驻村帮扶也会不同程度影响到原单位的本职业务工作，这种临时性的扶贫工作领导小组由于不属于正式的科层组织也难以发挥长久持续效果。贫困问题是社会转型时期所长期面临的社会问题，即使在2020年全面建成小康社会之后，各贫困县也都是摘帽不脱政策，也会有相关政策的持续支持，所以扶贫工作应该加快从运动式治理向制度化治理的转型，探索精准扶贫的长效化、制度化的实践机制。

 （三）社会扶贫与经济开发之间的矛盾

　　 目前我国农村的反贫困政策已经从过去的救济式扶贫转变为现在的开发式扶贫，有的地方叫产业扶贫，有的地方叫开发扶贫。精准扶贫所要求的“五个一批”工程之中就明确指出要通过产业发展脱贫一批，而目前投入到产业发展上的扶贫资金也已经占到所有资金的70%以上。

　　 目前在整体上我国的扶贫思路还是延续上世纪90年代开发式扶贫的思路，即在国家的支持下利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，依靠经济组织和市场化的方法带动贫困户脱贫致富。但是社会扶贫与经济开发的内在逻辑上并不是一致的，前者遵循的是扶贫济困的社会道德逻辑，后者则更多追求的是市场竞争的经济发展逻辑，二者之间的张力和冲突是影响目前“精准扶贫”政策实行效果的关键。产业扶贫的政策设计往往暗含的假设是认为只要本地区产业得以发展，扶贫项目得以落实，项目资金得以投入，贫困户的收入就能够提高，能力就能提升，也就可以脱贫致富。但是，利用市场化方式进行扶贫开发容易发生的意外后果是，贫困户处于被排斥的劣势地位，最终获利的往往是公司和大资本。

　　 从调研的情况来看，追求经济效益的开发型项目并不能够完全使所有贫困户收益，而基于贫困户不同情况的瞄准型项目，又很难发挥规模化的市场效益。我们调研的M贫困县的产业扶贫项目，主要是让贫困户进行猪、牛、羊的养殖，养猪、养羊补贴500元/头，养牛补贴5000元/头。但是养殖业属于劳动密集型产业，一方面贫困户在养殖方面投入了很大的劳动力，而丧失了外出打零工的机会成本，另一方面小农户各自分散养殖由于不成规模，也很难打造自己的品牌和市场，带来的经济效益甚至还不如打工多。

　　 J贫困县N镇的产业扶贫项目，主要是进行玛卡、辣木、三七等经济作物的种植，为此成立了农业生物科技有限公司，采用的是“公司+基地+农户”的运作模式，流转农户土地3400亩，单价为500元/亩。但是这种市场化的经营模式又缺少了对于贫困户的特殊照顾与扶植，当地贫困户沦为农业公司的打工者，被流转土地的贫困户只能依靠地租以及在产业基地打工带来的微薄收入，在整个市场化的产业价值链之中，贫困户处于最底端的位置。最终获得利益的却是承包土地的外来老板，实际上并没有带动周围的贫困户脱贫致富。

“精准扶贫”政策的路径选择与建构

　　 当前我国的扶贫工作已经进入到了全面攻坚阶段，虽然到目前为止整体上已经取得了很大成效，不到三年时间我国农村贫困人口从7017万人减至4335万人，贫困发生率从2010年的17.27%，下降至2016年底的4.5%。但是“精准扶贫”政策在地方实践过程之中确实也面临着诸多的问题与挑战。在上文理论与实践的分析基础之上，笔者试图提出以下“精准扶贫”政策具体路径选择与建构的建议，以期能够在接下来的扶贫工作中能够避免或减少各种问题的出现，使“精准扶贫”政策能够真正落到实处、发挥更好的效果。

　　 首先，要进行制度结构层面的建构，开展扶贫领域的制度供给侧改革。扶贫治理结构的弊病和体制机制的障碍，大大降低了政府履行社会管理和公共服务职能的效率，加剧了问题处理和服务供给的难度和成本，因此亟待进行相应的创新和变革。具体来看，第一，改变由于扶贫治理结构不合理所导致的资源结构与问题结构相互错位的问题。第二，分工明确细化，避免扶贫治理之中各个部门之间条块分割、权责不清、推诿扯皮现象的发展。第三，建立健全审查与监督机制，全面引入第三方监督，防止扶贫资源的跑偏漏失。总之，在精准扶贫实施的过程之中要转变政府职能，强化服务型政府的建设，加强政府与社会的协同过程，要求政府部门进行结构与运作的调整，在扶贫工作之中能够实现不同层级与不同部门主体之间的协同治理，防止扶贫治理之中的碎片化与条块化的问题。

　　 其次，改变传统扶贫思维和模式，调整旧有的扶贫思路。第一，中国在扶贫工作上走的是西方福利国家的老路子，即以社会控制为核心的反贫困路线，就是将穷人从社会中隔绝出去，使他们成为被烙印上“越轨”、“落后”标签的社会群体，形成“贫穷”的认同和“贫穷”文化群体，并再辅之以强大的政府干预措施和专门的脱贫计划强加在贫困人口身上对其进行治理，这样做非常容易忽视贫困地区的地方性知识以及贫困人口自身的能动性，我们应该超越管理穷人、规训穷人的思维和理念。

　　 第二，目前的精准扶贫运动之中，采用的是自上而下的动员方式，虽然科层体制内部各个部门被很快动员起来进入到了扶贫领域，但是地方群众与广大贫困户很少有机会表达他们对于扶贫方式和具体项目的意见。在自上而下的动员模式中，扶贫项目不但容易引起地方政府与民众的冲突，甚至发生“扶贫致贫”的现象。因此需要改变这种自上而下单向度的动员模式，发动群众积极参与，充分尊重贫困户的主体性和能动性，推动扶贫模式从运动式治理向长久化、制度化、精细化的治理模式转型。

　　 第三，改变贫困地区对于外部资源和帮扶资金过度依赖的“刚性扶贫”模式，在重新整理乡村资源、修复乡村结构、尊重乡土规律与地方性知识的基础上，开展基于乡村价值的“柔性扶贫”探索，将精准扶贫与乡村振兴战略有效地结合起来。

　　 最后，要进行具体的扶贫工作方法方面上的调整与创新，协调好扶贫济困与经济发展之间的关系。第一，做好扶贫开发与农村低保两项制度之间的衔接，对贫困人口进行“分类治理”，做到“应扶尽扶”和“应保尽保”，在扶贫开发的同时也要做好社会保障兜底工作，防止贫困人口落入“贫困陷阱”，也就是要做到福利性转移的保护式扶贫与开发式扶贫之间的相辅相成。同时要探索贫困县脱贫摘帽之后，如何再进行扶贫方面的巩固和提高工作，做到扶贫政策能够发挥长期效应。

　　 第二，加强对于贫困群体资产收益增值制度的建设。将公共资产如扶贫开发资金和投入到贫困地区的其他资源，通过制度化的规则转变成为贫困群体的资产，这样不依赖农户的独立经营能力，有利于贫困户积累资产，才能有助于贫困户长久收益与可持续发展。

　　 第三，在精准扶贫加强瞄准性的同时，要防止对贫困群体限制与排斥现象的发生，让扶贫资源能够真正让贫困群体收益。比如在考虑打造产业扶贫项目的时候，可以将国家对合作社的奖补与其带动贫困户多少结合起来，而不是单纯根据规模大小进行补贴，消除精准扶贫过程中“精英捕获”现象的发生。