浅谈我国现行土地征收制度的问题
文 阮斌
《土地管理法》第二条第一款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”宪法第十条第三款及《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这就意味着，土地征收实质上就是指把集体所有土地征为国家所有土地。
那么，我国现行土地征收法律制度体系的运作符合立宪主义的内在要求吗？对这个问题的回答有赖于对我国现行土地征收法律法规体系进行解读。
一、失控的土地征收权
(一)公共利益范围模糊不清
我国《宪法》第十条、《土地管理法》第二条都明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但与国外的成熟做法不同，我国宪法和相关法律迄今为止都未对公共利益作出明确的界定，即宪法授予了国家征收土地的权力，却未对这种权力的行使作出具体的限制，对公共利益的解释成为政府自由裁量的权力。
然而，我国当下愈演愈烈的“圈地运动”恰恰并不是出于公共利益，而是出于经营性建设项目而占用集体土地，并引起征地后产生明显的土地增值，而在征地过程中对原集体土地所有者和使用者又实行低标准补偿政策，使得征地所产生的土地增值收益大部分转移到政府和用地单位手中①。
在此应当强调，“公共利益”的模糊不清，造成我国征地实践中公私不分的混乱现象。“公共利益”这一本来旨在维护大多数人利益的立法规定，由于立法本身的漏洞却成了少数人牟利的工具，这不能不说是立法的遗憾。
(二)土地征收程序不科学
我国《土地管理法》第四十六条规定：“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施……”
从上述规定中可以看出，在国家征收土地的过程中，是否征收、何时征收完全由政府部门单方面决定。作为行政相对方的土地所有权人——农村集体经济组织并没有发言权，作为土地的承包经营权人的失地农民更没有发言权。在这种情况下，征地程序的僵化实际上赋予了政府部门不受限制地征收集体土地的巨大的权力，可以在不考虑农民意愿的情况下实施征地行为。
①据有关资料显示，目前在城市建设征收农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民只得5%－10%，村级集体经济得20%－30%，县、乡(镇)地方各级政府得60%－70%。温铁军、朱守银：《县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题》，载《经济研究资料》1996年第1期。
(三)征收补偿标准不合理
我国《土地管理法》第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍……”该条规定确立了我国征地的补偿标准，可将其归纳为“产值倍数计算法”。应当说该标准制定于计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，完全是一种与市场因素无关的国家政策性价格，过于偏离被征收土地的市场价格和农民群体的经济预期，带有浓重的计划经济体制色彩，并不适应市场经济体制的要求。
第一，根据《土地管理法》第四十七条第一款，国家征收土地的，按照被征收土地的“原用途”给予补偿，以传统农业产值为依据制定的土地征用价格必然是普遍偏低的。
第二，集体土地一经征收，其用途的改变通常会导致地价的飙升，而我国现今农地被征收后，在增值部分的分配上并没有考虑到被征地者的利益，这是有失公平的。
第三，政府征地动作一旦启动，在被征地区块住户的拆迁问题上也大多采取货币安置的方式，然而农户拆迁又受制于我国征地补偿标准过低的困境。
第四，现行的补偿标准是以该耕地被征用前三年平均年产值作为基数，这里面有着很多难以确定的因素，而且法律规定的模糊性导致了相关制度的实施缺乏可操作性。
值得注意的是，第四次修宪通过的第二十条宪法修正案把原条文结构所残缺的“补偿”问题凸现了起来，并首次对“征收”与“征用”进行概念上的区分，这都是可喜的进步。然而，第二十条修正案的文字表述依然只是一种有限的进步。理由很简单，该修正案文本的表述中“补偿”二字前面没有任何修饰语。修宪主体似乎是有意把这一关键问题给悬置起来了。
二、缺失的被征地方权利
调查表明，我国近年来针对土地征收的上访事件日益增多，且大多是越级上访、集体上访，从实定法律制度上看，其源于我国当下的失地农民在现行土地征收法律制度体系内面临着多重令人扼腕的权利缺失。
(一)土地民事流转权
我国宪法和土地管理法等法律都已明确我国实行社会主义土地公有制，而土地公有制又分为两种实现形式，即国家所有土地和集体所有土地。然而我国土地法律制度体系依然奉行“国家高于集体，集体高于个人”的理念，在一概排除土地所有权进入土地要素市场进行交易的合法性之后，却在两种土地使用权的民事流转问题上树立了不可逾越的鸿沟，即只允许国有土地使用权可以通过市场机制进行出让、转让，而集体土地使用权则是不被允许的。根据现行土地征收法律制度体系，这实质上是从制度上否定了失地农民(集体)就集体所有土地(使用权)的民事流转权。
(二)征地中的知情权与决策权
作为土地所有者的农民无法参与征地补偿费的决策过程，补偿多少、何时补偿、补偿多久等事宜，完全由政府和村委会单方面确定。《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经过三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”但实践中，多数村委会往往不经过任何民主程序就将集体土地转让，并机动地长期用于对外发包，从而让村委会的经办人获取不当利益。
失地农民不仅对于是否征地没有发言权，而且对于如何补偿也没有参与决定权。虽然《土地管理法》第四十八条和第二十五条规定了在失地农民补偿问题上，农民有一定的发言权，但这里的发言权仅仅限于提出意见，是否采纳还得取决于政府以及政府有关主管部门，农民并没有参与决定的权利。
(三)社会保障权
理论上可以把失地农民的社会保障权分为两个方面：一是失地农民的平等保障权利；二是指失地农民的特殊保障权利，主要指应当给予失地农民一定的特殊保护，以使其社会弱势得到法律保障。但在现实生活中，农民既不享有市民待遇，没有平等保障权，更不享有超市民待遇，没有特殊保障权。
1.失地农民不能享受市民待遇，没有平等保障权。
我国城乡二元结构的社会保障体系使当前失地农民不能与城市居民在医疗、养老、保险和工伤等方面享受同等国民待遇。现阶段以征用土地补偿费和安置补助费购买商业养老保险，逐步将被征地农民纳入社会保险体系似乎是失地农民养老保险较为合适的选择。实践中，这一做法虽然考虑了失地农民的养老问题，但问题是失地农民一次性拿到手的补偿费少之又少，难以满足旧村改造、子女入学教育费用和日常生活开支。
2.失地农民不享受超市民待遇，没有特殊保障权。
失地农民丧失主要生活来源后，缺少再就业能力，在城市中的生存和发展能力较弱，而现行法律制度又没有对失地农民予以特别保障。一部分农民祖祖辈辈生于斯长于斯，土地不仅是基本的生产资料，还是最可靠的生活保障。一旦出让土地，则意味着丧失了曾经最主要也是最可靠的生活来源。
(四)程序救济权
当前，我国失地农民的程序救济权的缺失主要体现在两个方面：一是救济途径较少；二是以诉讼为主要方式的救济管道不畅通。
在征地过程中，一般都由村民委员会主持补偿款的分配，而当前失地农民群体最不满意的地方正集中于土地补偿款的分配上。可是从调查资料来看，失地农民告村民委员会的土地纠纷案一般都被法院拒之门外，使失地农民的诉讼权利遭到损害。
三、土地征收法律制度之矫正路径
我国现行土地征收法律制度缺失之矫正路径乃是实现土地资源配置的市场化和征地权力－权利配置的法治化，顺应市场经济和宪政国家的内在要求。
集体土地所有权和国家土地所有权之间法律地位的不平等是造成国家征地权力漫无边际和失地农民权利缺失的根本原因。为此，矫正的根本路径应当是完善集体土地所有权的权能体系，赋予集体土地所有权以完整的处分权能和使用权能，真正实现集体土地所有权和国家土地所有权之间的平等地位，从而大幅度减少国家启动征地程序的频率，减少国家行政权力的干预，从根本上保障失地农民的合法权益。
除此以外，还应当建立健全一系列以经济决策参与权、社会保障权和程序救济权利为核心的土地征收法律制度体系，从而能够在土地法律制度和土地征收法律制度两个层面上全方位、全过程地保障失地农民的合法权益。
需要强调的是，完善我国现行土地征收法律制度体系必须从根本法规范上入手，即从宪政国家的高度明确公益征收的具体范围、正当程序和公正补偿机制入手。在此基础上，建议废除形成于计划经济时期的现行《土地管理法》，借鉴立宪国家的通行经验，出台单行《土地征收(用)法》，从而改变现行土地征收补偿标准的非市场化特征，完善征地程序，遏制征地权这匹烈马，以成就市场经济条件下土地资源配置市场化和征地权力－权利配置法治化的内在要求。
(作者系上海市公安局黄浦分局干部)
