写在法制办“不再保留”之际（续）
四
关于法制办，也有不少有意思的传说。当然，仅仅是传说而已，不知到底是真是假。
很久以前，我看到有个政府的规范性文件，里面有些规定很明显与法律规定不太符合，属于行政机关滥设许可、乱划杠杠类的。我就很纳闷，去问相关行政机关法规科的人：“这样的规定怎么能够通过法制办的审查？”
科长告诉我，一般的行政机关，光国家、省级制定的法律法规规章规范性文件本身就多如牛毛了，市县一级制定规范性文件基本没必要了。行政机关如果不设点门槛，手里的权力哪里来？人家为什么搭理你？在行政机关里没有人求着，这个感觉是无法忍受的。所以，一定得出几个文件，发几个通知，让人家来你这里办手续，再不济签个字盖个章也行啊。再者，上级文件下来了，你一点表示没有，出了责任怎么办？于是，每个行政机关每个科室，都需要对自己职权范围内的人和事“加强管理”，这就需要出点“有些硬梆梆”的规范性文件。
这样的规范性文件要想通过，由着法制办审查是不可以的，这就需要各显神通，就需要有办法。上面提到的法规科科长说，一个规范性文件法制办如果不给通过，或者非要给改的发了也没啥权力可用，那就要告诉法制办的领导与经办人，说海南省发布了这个办法，或者西藏、新疆发布了这样的文件，反正是风景优美的地方，再不行，可以去新马泰么，都是比较发达、比较先进的地方，挑几个出来，由想发布文件的部门，带领法制办一干人等，一路地考察过来，考察过去。十天半个月回来，脸也黑了，腿也走细了，满脑袋里都是“这个规定好多地方都是这样的，效果还不错哩”，于是，稍事修改，也就通过了。
五
也有的通过审查没这么费劲。记得前几年有一个什么办法，里面既有法律上的错误，也有技术上的瑕疵。我见了法制办的人，就此事笑话他们：
“你们竟然让这种办法通过审查，责任心有问题？还是水平堪忧？水平这么高也会犯错误啊？”
结果人家解释：他们拿到之后，倒是看出问题来了，要求改。但当时正好省里在这里有个现场会，领导想爆个冷门，于是分管的大领导多次催促抓紧出台，不能耽误了会议。最后，胳膊拗不过大腿，就这样匆匆忙忙发布了。
对这个文件存在的问题，我在一次民生大会上提出来过，某大领导听了很生气，严厉、严肃地命令办公室一领导核查此事，并要求将结果向他汇报。
事后，当时的起草单位负责这事的领导，打电话给我：
“你有时间吗？有时间的话，我们去找你请教下这个文件究竟哪里有问题。你是专家，你怎么说，我们怎么改，你让我们怎么改，我们就怎么改。”
我一听，这语气不太友好啊，是不是我又戳了马蜂窝？机智的我想到了见面后的尴尬，回答说：“问题我已经在会上提出来了，修改文件不是我的事。如果需要律师来改，可以委托我们，我们来提供法律服务。”
后来，我又陆续接到了几个电话，都是给我解释这个文件出台的必要性、紧急性、重大意义，出台后的重大作用，等等等。以后……以后就没有电话了。只是，那个办法至今还在适用。
我有些不太明白的事，不愿意改就不改呗，为什么有人给我电话？是不是怕大领导再派人征求我的意见？事实上我想的有些多了，这事过了几天，也就再无下文了。政府办公室的领导看见我，也像什么事没有发生一样。
起草规范性文件这事，是多么严肃多么正式的一项工作啊，这属于“立法”的范畴啊。涉及宪法权威，涉及法律法规的贯彻，涉及老百姓的权利，政府形象，还有行政权力的行使与约束。没有两把刷子，没有高度的责任感，没有充分的人力物力，怎么可能去制定文件？回头想一想，政府的那么多文件，不都是这样拍拍脑袋神速地搞出来的么？文山会海，文山里面，到底有多少是滥用权力，到底有多少给老百姓设置了门槛？到底有多少给老百姓增加了麻烦？
六
我们曾多次为行政机关审查他们自己起草的规范性文件。审查中我们发现，有的规定是违法的，有的条款是对法律规定的权力做了扩大解释，还有的是自己又造出了类似行政许可的门槛，还美其名曰“创新”，当然多数都是根本不需要另行制定的。
不需要另行制定，一方面是我们的上级机关都很勤奋，水平也很高，下级想到的，他们早就想到了，并制定了相应的规定。这些规定，有的是条例，有的是规章，有的是地方条例，还有的是规范性文件，什么通知、规定、办法、方案、大检查之类，应有尽有，层出不穷。另一方面是，我们这地方，虽有特殊性，但远没有特殊到需要制作这那规范性文件的程度。再就是，民众、百姓需要的是放权，而不需要今天一道金牌，明天一道禁令。在这个层面的地方政府，有法律法规就够了，出台什么不明觉厉的那么多规范性文件啊？
记得最近有一个地方立法草案让我们审，通过对比该草案与省条例发现，该草案共三十六条，排除细微修正，有三十条与省条例的规定完全一致，重合率在83%左右。余下六条，其中有三条规定明显扩大了省条例规定的权力，有两条明显违反上位法。且，该草案与省条例的内容、条款设置等基本一致，仅就本市特有的个别事项进行了调整。因此，律师认为，制定该草案无必要性。建议按照省条例的及其他相关上位法的规定执行，无需另行制定规范性文件。实在觉得有必要，可以像青岛一样，直接通知严格按照省条例执行，引起人们重视就好了。
当然，虽然我们提交了审查意见，我们也还是会很遗憾地预见到，这个草案还会一步一步地走程序，我也可以知道，这个草案一定会走向被通过的结果，一定的。因为有些部门总要做点事情，一定要有所作为，要不年终总结写起来会没得写，写出来会很不好看。
