关于鞍山市排水一体化管理模式的研究

关于鞍山市排水一体化管理模式的研究

随着我国城市化进程步伐逐步加快，水资源短缺和水环境污染已经成为困扰我国许多城市的非常突出的问题，并严重影响人们的生产生活。我国传统的排水体制管理中存在着多头管理，效率低下，水质下降，水环境污染现象严重，管网维护单位普遍亏损，无法切实满足社会发展对水资源的需求。因水问题而引发人们对现行排水体制的思考，如何优化水资源配置、如何搭建有效载体、如何引入市场机制，都是现代排水行业所急需破解的难题。
为此， 2016年鞍山市组建水务集团，推行集供水、排水、污水处理为一体的发展经营模式，探讨研究水务管理改革，以水务一体化管理为方向，目的是为了解决当前鞍山市水务管理中存在的涉水事务管理不统一、涉水企业亏损严重、管理效率低下、规划布局混乱的问题。鞍山市水务集团历时两年调研，试图通过研究我国城市水务管理体制问题，结合鞍山市目前排水存在的诸多问题和最新的水务理论成果，比较国内典型城市水务改革模式，借鉴国外先进的水务管理经验，探索一种符合鞍山市水务管理的体制途径，来缓解日益紧张的城市排水问题，为解决我市水务体制管理问题提供发展思路和可行路径。
一、水务一体化管理的意义
城市排水管理体制包括排水现状、制度框架、组织体制、运营机制等相关内容。城市排水管理体制是否完善，在一定程度上决定了城市排水行业管理水平的高低，关系到人民群众的切身利益，能不能很好地解决这些问题，对于城市排水管理部门是一项重大考验，也是每个城市居民的共同关切。鞍山市目前排水管理体制存在那些问题，产生的原因是什么，即城市排水管理体制有待改革、涉水管理部门统筹监管和协调力度需要提升、排水管理部门运行效率较低、排水行业管理相关政策法规不健全、城市排水规划不合理等。分析这些问题产生的原因，可以帮助政府相关部门在实际工作中有的放矢，补齐短板，从而进一步提高城市排水管理效能，减少“雨季看海”等现象发生，给城市居民提供更为安全的防汛保障。
二、关于排水管理体制改革的研究
因为城市排水是由政府提供的公共产品，所以其生产经营主体大多数是政府控股的国有企业，并由政府行政部门进行监管。当前环境下，政府占主导地位的事业单位管理模式很难在短时间内改变。现有排水管理体制下成立水务集团，是提高排水行政部门的管理效率；针对“多龙治水”现象，提出进行排水管理体制改革、建立一体化城市排水体系的建议，将城市排水管理进行统一监管，提高排水管理效能；针对旧有的“重地上，轻地下”的执政理念，应改变执政理念，加大城市排水管理资金投入力度。
任何一种体制改革，达到预期的目标才是改革的初衷。排水管理体制改革的过程中，应统筹考虑城市水资源调配、水环境保护整治、水产品服务和排水管理部门监管等因素，在同样成本的前提下，提高城市排水管理效能；通过建立政府与企业分离的政府管制体制，消除公用事业领域行政性垄断，将政府行业主管部门、管网运行单位共同管理引入排水管理改革中来，将新公共管理思想中的政府职能转变、政府授权、政府企业管理模式、竞争机制等方面内容借鉴到排水管理体制改革中来，以提高排水行政部门的运作效率。
三、鞍山市排水管理体制的现状
1、鞍山市城市排水现状
鞍山市地处辽东半岛中部，整体地势东南高，西北低，自东南向西北倾斜。地势利于水源向下游城区汇集，方便城市雨季排水泄洪，但是由于城市管网老化程度较大，建设年代久远，建设标准较低，管网养护不及时，雨污混接等问题，大雨时内涝现象发生。
目前，鞍山市市城区内地下排水管网有1208公里（统计时间2017年5月），其中雨水主管网191.4公里，雨水联络管311.5公里，污水管网约616公里，暗渠89.1公里，吞吐口77处，排水泵站23座，污水处理厂7座。
2、鞍山市排水管理制度
目前鞍山市没有出台排水管理条例，排水管理依据《鞍山市市政工程设施管理条例》。
该条例第4条中明确全市市政设施的行业主管部门为城市建设管理局，由于政府机构调整，城市建设管理局已取消，职能划到鞍山市住房和城乡建设委员会。
3、鞍山市排水管理体制
3．1 排水管理各相关部门职责
鞍山市住房和城乡建设委员会作为鞍山市城市排水管理的行政主管部门，承担全市市政排水设施建设、维护和管理的计划、组织、监督工作，并负责对各区的市政排水设施维护管理工作进行监督、指导和协调。
鞍山市市政设施管理处作为市建委的下属事业单位负责市区排水管网监督管理工作。
达道湾经济开发区及高新技术产业区对自己辖区范围的河道及排水设施进行养护管理，各区住建局接受鞍山市住建委的排水管理业务指导。
在排水管线养护管理方面，鞍山铁东区、铁西区、立山区的近800公里街巷路管网由鞍山市排水有限责任公司负责养护管理，其它管线的养护管理工作由各区住建局负责；建成后未移交的排水管线的养护管理，由建设单位负责；自建污水管线的养护管理，由建设单位负责；封闭式小区排水管线的养护管理，由物业公司负责；开放式小区排水管线的养护管理，由区房产部门负责。
3．2 排水管理体制现状
鞍山市的排水管理部门是鞍山市市政设施管理处，为鞍山市住建委下属事业单位，负责市区排水管网监督管理工作，对各区的排水设施管理维护进行业务指导。1993年成立鞍山市排水事业总公司（国有企业），负责鞍山市城区排水管网的养护工作，2016年划归鞍山市水务集团，于2018年更名为鞍山市排水有限责任公司。
在实际的排水管理工作中，因为市、区以及各相关单位权责不明确，市政设施管理处并没有全市排水基础设施的统一管理权，造成“多龙治水”局面长期存在。多头管理、多头监管的结果，就是出现污水冒溢、管网破裂、道路塌陷等问题时，各区或者相关建设单位相互推诿责任，造成排水管理效能低下、排水基础设施权责不清等一系列问题。
四、鞍山市排水管理体制存在的问题与原因
目前鞍山市城市排水管理面临的主要问题有：
1、管网老化程度比例较大
由于历史原因，旧城区内城市排水设施配套相对滞后，管网建设年代久远，管径偏小，早期排水基础设施投入不足导致排水管网标准较低。以铁东、铁西、立山，三城区为例，总管网长度818公里，1960年之前建设的管网有150公里，占三城区总管网比例18%，1960年至1980年建设的管网有75公里，占三城区总管网的9%。2000年之前修建的排水管网占三城区总管网的63%。同时，由于监管不到位，雨污混接、私排乱接、排水设施破损及占压现象严重。排水设施养护经费不足，排水养护企业年年亏损，这些都严重影响了城市排水效率，造成旧城区内污水冒溢、下雨积水等现象时有发生。
2、规划、建设不统一
由于排水设施不是由一个部门统一管理，而排水系统却是一个统一的系统，“多龙管水”的局面造成排水系统没有系统的改造完善，各自为战的情况严重，各部门对排水系统整体布局不清楚，雨污混接现象严重，造成河道污染，管网不畅，内涝情况时有发生，政府投入的资金没有起到预期的效果。
另外，城市排水设施建设一般都依附于道路建设，只有新开工项目或者道路需要挖掘修整时排水管网建设才会入场。而且其它管线单位的施工往往因为不提前备案，无法明确地下排水管网的高程位置，会经常造成已有的雨污水管线破损或者堵塞，从而导致管道爆裂或者污水冒溢。青岛市排水处目前实行了排水审批优先政策，也就是道路开挖或者建设都要先完成排水审批，由排水公司实地勘察同意施工，建设单位方可入场。这一政策的实施有效解决了多头规划审批的现象。
再则，排水户的排水审批不严格。大量私营企业主和个别市民在并没有取得排水许可的情况下，私自将排水管网接入市政管道，也是造成城市污水冒溢和河道水质污染的主要原因之一。
3、“多龙治水”的排水管理体制效率低下
城市排水管理体制存在管理碎片化现象。城市排水管理体制管理碎片化主要是指城市排水管理过程中现行管理体制与城市排水要求存在职能分割、协调不力等问题。具体表现就是排水管理主管部门上下级之间、排水管理业务部门平级之间、排水管理部门与排水户之间的管理过于分散，造成排水管理很难形成合力。
目前城市排水行业监督管理的统一行政部门未能明确，大部分职能分散于各业务部门之间。“多龙治水”现象的背后是缺乏统一监管，比如城市排水行政管理部门是鞍山市市政设施管理处，但是鞍山市城管执法局具有行政处罚权，权力的多层传递势必造成管理效率低下。另外，排水行业监管的随意性大，排水监管标准在实际操作中难以量化，监管的科学性与客观性都大打折扣。鞍山市市政设施管理处无执法权，在实际管理中只能取证后向市执法局发函请求处理，造成违法违章行为成本过低、监督执法行为滞后等问题。
总之，多头管理并没有激发各相关部门的管理积极性，却在一定程度上降低了管理效率。
4、各排水管理主体权利、义务、责任不对等
鞍山市城市排水管理的行政主管部门为鞍山市住建委，市政设施管理处作为其下属事业单位代其行使部分行政权力。目前鞍山市的城市排水管理部分区为属地管理，即达道湾经济开发区和高新技术产业区，两区对自己辖区范围的河道及排水设施进行管理，市政设施管理处对其进行业务指导。
按照属地管理原则，管线的养护管理工作均由辖区市政部门负责。但是辖区排水管理部门的人事权和财政权都归各区政府，在考核机制上市级排水管理部门没有强制性的措施和抓手，再加上各区排水管理专项资金不足，造成在实际工作中各区市政部门对辖区内排水设施的维护积极性不高。
5、相关法律法规不健全
鞍山市目前并无一部专门针对城市排水行业的条例法规，在日常排水监管中仅依靠《鞍山市市政设施管理条例》中有关排水设施的内容进行参考，而且并无执法权。在遇到重大排水设施破坏事件或者违章占压设施时，需先向市城管执法局请示报告，请求协助执法。但因为执法的滞后性，造成很多污水乱排、乱搭、乱建现象的发生。因为没有法律法规的指导规范，在实际的排水管理工作中，市级统管和区级属地管理相互掺杂，并没有统一明确的管理体制。
五、国内其它城市排水管理体制改革的经验借鉴
1、国内城市的排水管理模式繁多，但是北京、南京、深圳和绍兴等四个城市的排水管理模式很有代表性，值得我们借鉴学习，现将这几个城市的排水管理模式简单介绍如下：
1．1 绍兴市排水管理模式
绍兴市政府在2016年11月30日关于污水管网建设及管理会议上已明确水务集团投资并负责管理的供排水工程项目，允许该集团直接委托其下属排水公司负责建设，对其它政府及部门涉及的供排水项目，可选择委托水务集团下属排水公司负责建设，其它各部门要给予办理相关的质安监和施工许可手续。
绍兴排水公司作为城市污水入网的重要组成部门，负责污水入网前期手续及工程验收工作，并与用户签订管理合同。用户入网前需要到排水公司填报入网申请，排水公司人员现场踏勘，签署入网意见后才能去审批大厅办理手续。工程竣工后排水公司参与工程质量验收，合格后接入市政管网，同时签订管理合同。
这种制度真正体现了专业人管专业事，实现了城市规划、设计、施工、运行管理于一体的管理模式。
1．2 北京市排水管理模式
北京市的排水管理部门是北京市市政管理委员会，对北京市排水集团进行监督管理，在行政管理和水务运作上属于管办分离。北京市排水集团成立的初衷是应世界银行的要求，对北京市区内的排水公司及各污水处理厂进行整合，方便融资，统一管理。但是在实际运作过程中，北京市排水集团因为没有独立财权，运营收入主要是通过北京市市政管理委员会下拨的污水处理费，所以北京市排水集团并不能作为独立的市场主体。
北京市排水管理模式的优点是“一龙治水”，即由北京市市政管理委员会负责统一管理城市排水事务，北京市排水集团负责行业整合、运营管理和资金筹措，并且“管办分离”模式的提出也是对排水管理模式改革的有效探索。但是其不足之处在于，北京市排水集团由于没有独立的财政权，在实际运作过程中并没有真正发挥出市场主体的作用。
1．3 南京市排水管理模式
南京市的排水管理部门为南京市市政局下属的排水管理处（事业单位），负责指导考核各区市政局的排水管理业务。2000年南京排水管理处通过体制改革成立南京市排水公司，成立公司的目的是为了政企分开、管养分离，实现排水资产收益最大化。
国内包括鞍山市在内的很多城市排水管理模式跟南京市相似，大家都在尝试将政府管理和市场运作剥离，让“政府归政府、市场归市场”。但是在实际操作过程中，因为政府管理部门放权不到位和各市排水公司市场化运作不彻底导致“管养分离”模式名存实亡。
1．4 深圳市排水管理模式
深圳市的排水管理部门是深圳水务局，于1993年7月成立，2010年深圳成立深圳水务集团（深圳市城管办下属企业），全权负责深圳市的供排水业务。作为全国改革领头羊的深圳，成立深圳水务集团也是适时，在当时深圳排水基础设施建设资金不足的情况下，深圳水务集团成立解决了水务融资难题。
深圳市排水管理模式的优点是市场化改革比较彻底，深圳水务集团全权负责全市供排水服务，统一调配有限的水资源，有效解决了水务融资难题，成为全国排水管理改革成功的案例之一。
2、国内城市排水管理模式对我们的启示
北京市、南京市、深圳市和绍兴市的城市排水管理模式在实际运作过程中各有自己的优点，各城市在选择何种模式上并没有绝对的标准，而是要结合自己城市的实际特点，选择最适合的排水管理模式。上述国内城市排水管理模式对我们的启示有：
2．1 是一龙治水，统一调度。北京市成立排水集团统一运作，避免了排水管理过程中的多头管理，在管理效率上明显提高。一龙治水通过明确排水管理的部门机构，可以保证管理过程中资源的统一配置调度，妥善处置排水管理过程中的问题，保障了排水管理的安全和效率。
2．2 是管办分离，加强监管。国内外城市的管理模式中大多数排水管理都离不开政府监管，南京的管养分离模式也是在排水处管理养护一肩挑的情况下进行形式上的分离。因为涉水管理的公用性，国有企业的垄断性等原因，管理效率势必低下。当前形势下实行有计划的管办分离，在政府企业逐步分开的过程中进一步加强政府监管不失为一个双赢的选择。
2．3 是市场运作，提高效率。深圳水务集团是国内市场化运作的成功先例。对比传统的排水管理模式来说，市场化运作能有效调节资金、人力以及管理等成本，管理效率会大幅提高。排水管理市场化会是今后城市排水管理的一个发展方向，但是前提是要在优先保障城市水安全的基础上进行改革。
六、完善鞍山市城市排水管理体制的对策与建议
健全的管理体制是实现管理高效的必要条件，放到城市排水管理上同样适用。目前来讲，鞍山市的城市排水管理体制存在不少弊端，与城市发展建设的目标不符。为了更好地完成城市排水设施的管理及城市黑臭水体治理任务，排水管理体制的改革追在眉睫，时不我待。我们可以从建立一体化城市排水体系、强化排水行业政府监管、推动排水行业市场化、依法依规进行排水管理和统筹城市排水规划等5个方面入手。
1、建立一体化城市排水体系
城市排水体系一体化的建立可从以下4个方面入手：
1．1 是要进行排水管理体制改革，统一城市排水管理职能，将以前“多龙治水”管理体制变为“一龙治水”。要以鞍山市住建委作为城市排水管理主管部门，统筹管理城区排水业务。鞍山市市政设施管理处对城市排水设施的运行维护监督管理作为其主要职责，水务集团排水公司作为养护单位，负责全市的管网运行维护，参与入网的技术审批及工程验收工作，形成全市供排水管理统一监管、统一考核的良好局面。
1．2 在业务开展方面，将以前各区辖区范围的排水设施管理养护权集中收回，由鞍山市市政设施管理处统一调度，水务集团排水公司统一运行维护。各区根据各自实际，成立区级排水监管局或者在现排水管理部门基础上明确排水监管职能，形成市级主导、区级参与的城市排水垂直管理模式，尽快进入适合鞍山市的高速有效的“大排水”时代。
1． 3 明确水务集团职责，将全市供排水规划、建设、运行维护、日常管理全部纳入市水务集团。这样便于市水务集团进行统一调度，有利于加快形成“一龙治水”局面。
2、依法依规进行排水管理
排水法律法规的制定应该先行一步，便于排水管理部门在执法时有法可依，同时能够提高执法的严肃性和高效性。排水行业的安全高效运行事关每一名市民的生产生活，让排水管理有法可依是所有排水管理者和每一名市民的迫切要求。只有在法律法规保障的前提下，排水执法监管工作才能行之有理，行之有效。“鞍山市排水管理条例”的制定应该尽快提上日程。
3、统筹城市排水规划
规划的无序必然导致管理的混乱。统一的城市排水管理规划可以让城市排水管理更有效率、排水行业发展更健康持续。规划设计前要征求建设单位及水务集团的建议，因为城市排水行业属于社会公益类行业，它的发展与其它行业相互影响，所以排水规划要统一规划，合理布局。排水规划设计之初要全面考虑各管线单位职能，涵盖全部地下管线单位功能，避免各管线单位各自为政，导致“马路拉链”现象频频发生。另外，规划还要将排水户的管理问题统筹考虑在内，严格排水许可审批流程，从程序源头上避免排水户私接乱排现象。
4、加大排水管网信息系统建设
政府应扶植水务集团，在市建委的领导下，对全市管网普查及加快GIS系统建设工作，实现各类信息系统中地理信息处理的量化、可视化及资源共享。提高排水管网施工、管理及清掏养护部门的管理水平和决策能力，解决管网地理信息数据更新不快、业务信息沟通不畅、宏观调控不及时等问题。为城市排水系统的规划、设计、施工、清掏养护、管道设施维修、管网改造及防汛抢险等作业提供专业的信息资料。同时建立城市防汛调度中控中心，为管网分析、管网防汛、减灾能力，提供技术支持。
城市排水与每一位市民的生活生产息息相关，政府排水管理部门作为城市排水的管理方，要结合城市实际和国内外先进排水管理经验因地、因时制定符合城市发展的排水管理政策。
综上所述，在现行管理体制下，鞍山市城市排水管理遇到的问题主要有城市排水管理体制需要改革、涉水管理部门统筹监管和协调力度不够、排水管理相关政策法规不健全、城市排水规划不合理等。具体表现为城市排水管理体制存在“多龙治水”的管理现象，市区两级管理模式对区一级管理缺乏有效监督和制约。只有建立一体化城市排水体系、强化排水行业政府监管、推动排水行业市场化、依法依规进行排水管理和统筹城市排水规划，才能达到城市良性发展建设的长远目标。另外，实现规划、设计、施工、管理、运行养护一体化，会给城市创造巨大的价值，应赋予水务企业应有的管理地位。城市排水系统在创造城市环境价值、社会效益和直接间接经济效益方面具有巨大潜力，但排水系统及其复杂，投资巨大，技术含量高，运行管理难度很大，其发展需要深刻地融入地方政治、经济和民生发展之中，需要地方政府政策和资金的倾斜。
城市排水管理体制的完善程度，直接影响着城市排水管理工作的效率。从城市管理者的角度来说，城市排水管理的水平如何，在某种意义上决定了城市居民的生命财产安全保障力度和一个城市的现代文明建设程度。
附件：绍兴市人民政府会议备忘

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