​在《深陷产业失衡困局，松岛新城辉煌背后的尴尬》的案例中，我们看到了政府导向与银行资金支持脱节所带来的严重后果：银行以资本为导向，改变开发顺序与产业导向，政府未及时加以扶正，最终导致产业定位与实际发展脱节，松岛新城从产业项目变为房地产项目，陷入了尴尬的局面。

本期，我们将讨论国内同类型的产业园区。苏州工业区，在其发展的过程中，也曾遇到过松岛新城一样的情况，但是苏州工业园园区管委、当地政府以及主力银行三方是如何相互配合，扭转劣势的呢？

资金先行，产业失衡困局无法避免

苏州工业园区位于苏州主城区东部，于1994年2月经国务院批准设立，同年5月实施启动。园区总面积288平方公里，其中中新合作区80平方公里，合作区内常住人口达到72.3万人。在苏州市新制定的城市总体规划中，明确了把园区建设成为长三角地区重要的总部经济和商务文化活动中心之一的发展目标。

下面我们来看看苏州工业园的整体产业发展历程。

20世纪90年代初，中国跟新加坡政府开始合作开发苏州工业园区，由新加坡协助招商， 同样以“先规划后建设”为核心理念，斥资千万，邀请世界著名设计公司，对园区进行了整体规划。在70平方公里的园区土地中，工业用地占35%，商住、教育占25%，道路绿化占26%，市政公共设施占12%，其他占2%。园区理事会规定，未来的开发要严格按照规划，做到有序、合理，保证未来园区的均衡、可持续发展。

合理的规划和良好的前景吸引了中外项目前来投资，1992~ 1994年，园区引入多项总投资超过1亿美元的大项目，奠定了园区发展的基础。

2000年以后，园区进入快速发展阶段，园区以国际性大规模投资为主，77家世界500强企业在区内投资了124个项目，其中投资上亿美元项目100个。主导产业发展势头良好，先进产业高度集聚，包括电子信息制造和机械制造产业、以金融产业为主的现代服务业和以纳米技术为引领的新兴产业。2008年，高新技术产业产值占工业总产值比重比上年提高0.8%，服务业增加值占国内生产总值比重比上年提高2.1%。产业快速发展也带来了人口的聚集，在中新合作区80平方公里内，常住人口72.3万，而户籍人口为32.7万人，一半以上为外来人口。

但是园区的开发也遇到了很大困难。由于当时缺乏一个完整的投融资体制和成熟的融资平台，一方面，新方持续提供大量资金并不现实；另一方面，中方财团财政融资和信贷融资不分，难以适应前期基础设施投资和项目收益平衡的基本需要。导致园区的开发进程十分缓慢， 70平方公里的规划面积，至2000年仅仅完成了8平方公里。

再加上亚洲金融危机的影响，最终新加坡方决定收缩在园区中的职责和投资，中方将全面负责园区的环境改造、基础设施建设、地面设施建设、招商引资等职责，新方则转向提供人员培训等辅助职能。

同时，由于外资导向型带来的产业结构比例的失衡和国际金融危机造成的进出口下滑，与松岛新城相同，苏州工业园区面临转型发展与产业结构调整。

苏州工业园区的发展经历和面临的问题与松岛新城极为相似：同样是外资导向型的特点；产业定位较高，但符合定位时期城市的发展水平；同样面临产业结构失衡困局。

“双主体”模式创新，政府力量不可或缺

虽然巨大的资金瓶颈摆在园区发展面前，但中国政府仍然没有放弃开发园区的信念和努力，积极选择投资主体。这时，长期致力于支持国家基础设施、基础产业、支柱产业、高新技术产业发展和国家重大项目建设，兼顾政府政策目标和市场运行方式的国家开发银行成为了首选。从2000年开始，国家开发银行先后向园区承诺了四期贷款，累计承诺额194.11亿元，累计发放额134.5亿元，占到园区基础设施建设累计投资的1/3，成为名副其实的园区开发建设的主力银行。

而国家发展银行的进入，不但扭转了苏州工业园区的资金劣势，更是从政府政策目标和城市产业定位出发，调整苏州工业园区的发展策略，优先治理园区环境，针对高科技、物流园等项目，设立融资平台，优化产业结构。

园区的建设一般有“自下而上”和“自上而下”两种模式。在发达国家，政府在园区建设中，往往只是合理引导和制度促进，并不起主导作用，而园区开发是“自下而上”进行的。在政府主导型经济国家下，园区开发“自上而下”进行，由于要做前期规划和进行大规模的基础设施建设，因而融资成为园区开发启动和培育市场的关键。而苏州工业园区的成功转型的开辟了新的道路，“政府组织推动+主力银行金融支持”的双主体模式。

从苏州的实践看，“双主体模式”具有以下几个独特的优势：

第一，经过多年的改革开放，园区发展有更多的机会或可能高起点地进行体制、机制创新，高起点地进行制度建设和市场建设。

第二，高起点地进行总体规划，与体制、机制创新相结合，高水准地进行资源(主要是土地)开发和环境保护，实现可持续发展。

第三，区别于其他地区，园区的公共设施建设需要适度超前；早期信用规模小，随着公共设施的逐步展开，信用规模呈积累和增长趋势。这就决定了适度超前的公共设施建设在总体规划下滚动开发，分期实现。

第四，区别于其他地区，园区公共设施的滚动开发需要与功能主体的形成相辅相成、互为因果；公共设施领域的融资活动有条件从地下向地上延伸，逐渐与商业金融相连接。

第五，园区建设有条件从零起步，对不同功能区在一个有机整体内，协调和平衡不同功能区的发展，实现整体发展的高效和可持续。

国家开发银行与园区管委会紧密合作，认识并抓住了以上特点，按照科学发展观，把握发展规律，以“双主体模式”推动了园区建设的成功。

从开发性金融理论看， “双主体模式”正是将政府组织优势与国家开发银行融资优势结合的典范。在我国，园区建设离不开政府的组织推动，也离不开国家开发银行的大额长期融资支持，因为园区公共设施融资不但需要资金支持，而且需要发挥开发性金融建设市场、建设信用和建设制度的特有优势，需要国家开发银行作为园区建设的重要主体，和园区政府一道推进园区的建设发展。“双主体模式”是园区公共设施融资建设的有效方式。