郑永年：农村的集体组织还存在吗

　 近来，中国有关当局公布了将在农村推展的土地“三权分置”的改革政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”。根据官方的解释，“三权分置”可以落实宅基地的集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

　　 这一改革要改变政府作为居住用地唯一供应者的情况，研究制定权属不变、符合土地和城市规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地，作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地，建设租赁住房试点，完善促进房地产健康发展的基础性土地制度，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。

　　 尽管宅基地的“三权分置”在法律上没有明确依据，但人们可以从物权法的角度来解释将要进行的试点，即将农户资格权看作是集体组织成员权的表现，而使用权则是可以流转的用益物权。旧有的政策是“一宅两制”，即房屋归农民私有，但房屋的宅基地归集体所有。

　　 尽管“资格权”和“使用权”合二为一，都是归农民所有的，但农民的“使用权”的流转则被严格控制。这次，有关当局通过“权利分解”，创造出一个新的权利来，即“资格权”。这意味着从政策层面开始推进宅基地“使用权”的流转。

　　 这一政策设计可谓用心良苦。对研究者来说，这份政策是一个绝好的案例，可以检讨中国在“农村土地集体所有制”这一意识形态条件下，农村改革如何举步维艰。

农村土地改革的两种极端

　　 在农村土地改革方面，中国一直苦于两种极端的意识形态，一端是坚持旧有的“集体土地所有制”，一端是主张“农村土地私有制”，双方都认为只有他们相信的“所有制”才是农村的根本和出路。多年来，无论是官方还是民间，所讨论的改革思路也从来没有离开过这两种极端的意识形态。

　　 因为“集体土地所有制”是官方的意识形态，因此任何改革都必须符合这个意识形态，即使一些做法开始和这个意识形态分叉，也必须通过哲学化的或者辩证化的解释（或者理论创新），使得人们相信原来的意识形态得以延续。

　　 这种“隐晦”的改革充分体现在“三权分置”的政策设计上。因此，“三权分置”尽管是为了推动土地使用权的流转，但有关当局也同时规定，严格限制社会资本进入农村，即“城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等”。说穿了，在给“使用权”一些“流转”空间的同时，又把它关在了“笼子”里面。

　　 从其主观意图来说，这一政策设计是让农民和农村分享国家发展尤其是城市化的成果。的确，这不仅仅关乎农民的权利，也关乎农村的可持续发展。改革开放以来，农民的权利和农村的发展几乎是同步的。1980年代和1990年代的一段时间是赋权农民和农村的，主要表现在生产责任制和乡镇企业的发展方面；容许农民进城打工（流动）也是一种赋权政策。但后来实现权利的途径越来越有限，到取消农业税之后，就没有可以赋权农民和农村的有效举措了。

　　 不仅如此，很多方面，反而呈现出“去权”的趋势，例如，城乡分割的户口制度得不到有效改革，城市化不能消化长年累月为城市服务的农民工，而城镇化则演变成为把农民赶上楼。实际上，对国家来说，不管做什么事情，经济发展和社会稳定是第一位的，而农民权利的实现是次要的，甚至只是附属品。现实地说，近年来实施的精准扶贫可以实现“保底线”的目标，但很难实现赋权农民和农村的目标。

　　 “三权分置”可以再次赋权农民吗？真的可以让农民分享国家发展尤其是城市化的红利吗？从实际层面来看，这一政策的目标就是让农民在自己宅基地上盖房子，即可以用来实现自己居住权，也可以用来出租给别人。不过，这里的问题在于，就农民本身来说，居住面积已经够大，不需要再用宅基地来实现自己的权利了。

　　 除了居住空间的质量问题，大多数农民的人均居住面积已经远大于城市。那么，谁来租赁呢？中国的三线、四线城市的住房已经过度，出现了很多“鬼城”。如果现行政策不变，城市人口仍然会继续向中心（大）城市集中，更多的小城市会演变成“鬼城”。在这种情况下，由宅基地改革所引导出来的农村“造房运动”很难改变农民的现状，如果不是恶化现状的话。

　　 这一改革政策唯一可以发挥作用的，就是大城市周边的城乡接合部，因此其适用范围非常有限。从有关部门对“适度放活”的表述来看，事实上也如此。根据有关部门的规划，政府可能将会首先在一些城市化进程较快的经济发达地区，尤其是大城市周边的农村地区，进行有限度的宅基地使用权流转和退出试点。

　　 为增加租赁住房供应，构建购租并举的住房体系，拓宽集体经济组织和农民增收渠道，按国土资源部、住建部的部署，京、沪、杭等13个城市正在开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。在试点城市，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

　　 很显然，这些实践已经发生多年了。就此而言，“三权分置”政策充其量也只是给那些已经存在的实践了事后的合法性。如果这样，人们不得不质疑“三权分置”政策的有效性了。决策者是否提问过一系列问题：这一政策的目标是什么？是为了维护既有的意识形态，还是为了在维护既有意识形态的前提下，催生一些有限的变化？更为重要的是，如果人们引入马克思的观点，那么就要继续问，这一政策在操作层面，谁来做？“谁来做？”这一问题很重要，因为它基本上决定了谁获益的问题。如果这一政策的目标是让农民获益，那么就必须考虑到政策的执行者问题。

农村问题历史背景复杂

　　 在中国农村问题上，一个最大的问题是关乎于“集体组织”。在毛泽东式的“人民公社”和农村“生产队”组织体系解体之后，农村的“集体组织”已经发生了翻天覆地的变化。农村生产承包责任制、农民的高度流动等因素，使得很多地方的大多数农民并不在农村生活，原来农民所属的“集体组织”事实上已经不存在。

　　 但问题在于，决策部门一直有意无意地“忽视”这个事实，“假装”着农村集体的存在。很多政策都建立在这个“虚设”的“集体组织”之上。今天，在理论上，所有享有农民身份的农民个体仍然享受着人们称之为“集体组织成员权”的权利，即农村集体经济组织的成员，对集体经济组织所享有的权利，而成员权被认为是兼具身份权和财产权性质的特殊权利。

　　 此外，和村民自治制度相关，农民也享有包括选举权、决策权、管理权、监督权在内的各种权利。从字面上看，农民所享有的权利一大堆。不过，如果熟悉中国农村现状，人们不难得出结论，所有这些权利仅仅是文字而已。也可以这么反问：如果这些权利真的存在着，那么农村的现状为什么会变得那么严峻？

　　 简单地说，享受国家为农民规定的各种权利的，仅仅只是农村的绝少数，包括农村有权力者、有钱人、地方强人，也包括一些地痞流氓和土豪劣绅。在毛泽东时代，国家不惜牺牲消灭整个地主阶层来打破农村的利益格局，但所换来的只是权力者主导的利益格局，农民从依附地主转为依附权力。

　　 在旧体制解体之后，有了农村的自治制度，理论上农民可以解放出来了，但传统的社会结构很快恢复过来，农民再次依附一个不叫“地主”的农村强人阶层，在很多地方，自治组织和“黑社会”没有多少差别。

　　 就土地制度来说，尽管仍然实行“集体土地所有制”，但在实际运作过程中，“集体土地所有制”演变成为农村强人土地所有制。这是一种典型的集体土地管理者的所有制，并非农民的所有权。没有任何东西可以打破今天的地方政府和强人垄断的土地权利。

　　 人们可以预测，在限制社会资本的前提下，“三权分置”只会强化农村强人的权利，而继续弱化普通农民的权利。尽管人们赋予农民权利观念，但在现实层面，农民太弱，弱得没有能力保护自己的权利。农民所能做的要不是自杀，要不就是简单操作的暴力。

　　 如果人们意识到权利的实现，需要阶层力量的平衡这一社会和法治制度环境，那么农民权利的实现只有在两种情况下，才有可能。第一、给予农民宅基地的真正权利，而非仅仅是今天的使用权和资格权。这些都是纸面上的，对农民来说并不具备真实的意义。第二，容许城市中产阶级进入农村，造就另外一个有能力的阶层，制衡原本的农村强人。只有城市中产阶层具有权利观念，也具有保护自己权利的能力。

　　 中国农村的发展资源已经处于竭尽状态。在取消农业税之后，政府可以做的似乎不多了。人们的共识是，只有通过有效的土地制度的变革，才可以引入有意义的变革，实现农村的可持续发展。如果不能改变由农村强人所主导的“集体土地所有制”，那么任何变化都会是表面上的。农民需要分享城市化、工业化的成果，这要求农村人口的双向流动。

　　 一方面，需要容许农村人口流入城市。农民向往城市生活这个趋势不可避免，任何人也阻挡不了。但如果光是农村人口的流出，必然会造成农村的“单向流出性衰败”。今天的局面就是这样造成的。要避免“单向流出性衰败”，就需要容许甚至鼓励城市居民流入农村，在农村居住和生活。

　　 双向的流动需要土地制度的改革。农民、城市居民都可以拥有农村的土地，至少是宅基地。这样，在农村就会出现一种由不同社会群体拥有土地的混合土地所有制。这不仅是发展所需，更是农村社会阶层互相制衡所需。没有这种制衡，无论怎样的政治建设，农村的衰败和“黑社会化”不可避免。

　　 农村本身的发展具有很大的局限性。农村本身不足以实现现代化，这在哪一个国家都一样，发达国家也如此。农村的发展需要政府的帮助，但仅仅是政府的投入很难可持续。在世界范围内，农村的现代化取决于：第一，城市化能够吸纳消化大部分农民；第二，城市居民倒流到农村，实现城乡之间的双向流动。这两者都需要土地制度的变革。在中国，如果不变革目前的土地制度，这两种变化的发生就不可能。

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