真正的绩效应当是指向未来

文章来源：绩效评价网

编者按：

刘尚希：财政是国家治理的基础和重要支柱，财政的绩效怎么样，也就反映了作为国家治理的基础，稳固不稳固，有效没有效。所以从这点来看，财政绩效的问题，是财政领域研究的一个核心问题。其实也是国家治理研究中间的一个核心的问题。只有做到财政有绩效，国家治理才有效。所以从这点来讲，财政绩效的研究，需要迫切从理论上进行深化。这篇文章指出了目前绩效评价工作存在的一些问题，读后会让您对绩效评价工作有更高的认识和启迪。

     我觉得传统的绩效理论，在当前这个风险社会时期，不一定适应，我们就需要理论的创新。全面实施预算绩效管理，实际上不仅仅是解决一个钱的问题，同时也是要解决公共部门的职权利的重构的问题，这样才能真正有绩效，才能实现钱与事、权与责、决策与执行，服务与需要有机融合，做到了这一点，国家治理才能有效。通过全面实施预算绩效管理，提升公共智能管理服务效率，避免与大众当前需要与未来期待脱节，从而防范化解因政府服务与群众需要可能脱节而导致的公共风险，使人民群众有更多的获得感和更好的体验感。

　　正是因为绩效与国家治理紧密关联，与人民美好生活的期待紧密的联系在一起，所以中央专门发了一个文件叫《关于全面实施预算绩效管理的意见》，就是去年34号文。这个文件对预算绩效的推动，应当说已经起了一个非常大的作用，这个作用可以用转折性来形容。

　　过去预算绩效主要是从部门层面，现在已经上升到国家层面。过去是局部的探索，现在是全面实施。过去是事后评价，现在是强调要转向目标管理与评价相结合。过去讲财政绩效或者预算绩效，就是讲的资金绩效，现在从资金绩效上升到政策绩效，过去讲绩效更多从微观，从项目出发，现在不仅讲项目绩效，更要讲单位、部门、整体绩效。在管理机制上，要从过去的推着大家要讲绩效，变成了我要有绩效，就是要有一种内生的动力。我想这个绩效，才能是可持续的。所以从这个文件，大家就看得出来，我们国家对预算绩效的这种认识，已经从部门的层面提升到了国家的层面，因为中发34号文，这个文件的位阶应该在所有的红头文件里面是最高的。从这些文件看得出绩效的问题越来越重要，我们在理论上的探讨，应当要进一步深化。

      预算绩效的内涵究竟是什么，当前的绩效定义和评价，是以当前的支出结构和资金分配使用符合民众未来期待为假设条件的，我认为这个假设条件未必成立。就是说我们在做事后的绩效评价的时候，可能更多的是注重于眼下当前，甚至是基于过去，事后评价就是资金已经使用完了，事已经办了，办得怎么样，我们可能是从不同学科的角度，比如说经济学，你看它有没有经济效益，成本收益分析的方法。有的可能从社会学，看看它有没有社会效益。又有的是从环境生态的角度，有没有生态效益。这些可能更多的是基于当前，但是老百姓对美好生活的期待，指向的是未来，而不是当前，不是眼下。所以我们绩效的这种评价，如果仅仅是基于过去和现在，而不是前瞻性的去思考老百姓的这种期待，那我们这种绩效的评价，可能是与老百姓的期待不吻合的。

　　现在流行的关于绩效的定义，就是“3E”或者“4E”，受经济学观念和成本效益方法的影响很深，所以讲绩效评价或者在绩效的定义上，更多是基于经济学的一种理念。应用的方法，最多的是成本效益方法，侧重于当前的资金所产生的某种结果。所以过去讲的绩效，存在结果导向，基于过程控制转向结果导向，这是一个重大的进步。但是这个结果导向，你是需要什么样的结果，我觉得这个恐怕是要真正搞清楚的。

　　我认为真正的绩效，应当是指向未来的，民众应当参与其中的，是基于政府与民众共同对未来的分析判断而预期的某种结果，这才是绩效。如果不是这样，这个绩效我认为不是真正的绩效。政府单方面的认为有绩效，老百姓不一定认为有绩效。仅仅基于当下你认为有绩效，但是从未来的视角来看不一定有绩效。所以我觉得要改变一下我们对绩效的认识。

　　所以准确的把握绩效的内涵，我认为要以资金为对象来考虑绩效的问题，要更多的从政策上考虑绩效的问题，因为资金是跟着政策走的，政策要偏了，那么资金的使用就会出问题。

　　从微观上看，也许你这个项目是有绩效的，比如说少花钱多办事，那从微观看你有绩效。但是这种绩效在宏观上看是不一定的，因为你这个项目本身需不需要，从整体来看，不一定认为你微观有绩效就一定需要，这是两个层次的问题。所以微观有绩效，宏观不一定有绩效。但是我们现在从微观的角度，也是考虑得比较多。所以我认为从绩效的角度来思考我们的预算模式，应当要从过去、现在、未来这么一个路径，转向未来、现在再到过去。

　　我认为应当是反过来，逆向思考，预算本身是把它当成动词，预算就是筹划、计划，筹划、计划肯定针对的是未来。但是我们现在做预算，更多的是基于过去，基于现在，是基数加增长的这么一种模式。所以我们的变化，可能仅仅体现在一个增量上。在这个基数，是一种严重的路径依赖。在这种情况下，导致我们的整个预算，实际上是基于过去，基于现在的情况。而对未来，就考虑不充分，未来是不确定的，未来有各种各样的风险在等着我们。所以我们面向未来的任务，那就是要从不确定性出发，去应对未来各种各样的风险的挑战，这恰恰是我们应当思考的。

　　我们只有从未来出发，而不是从过去从眼下出发，我们才可能发现风险。只有发现风险，意识到风险的存在，才可能去有效的应对风险，防范化解风险。公共性的风险，防范化解了，做到了公共风险最小化，老百姓的美好生活的期待，自然而然就会实现。所以政府只有面向未来，针对未来去化解老百姓对美好生活期待的各种各样的担忧，也就是各种各样的风险，公共风险，幸福生活自然就会来敲门。所以从这点来讲，要更加注重对未来风险变化趋势的分析与预测，并以此为基础来规划和设计可预期的绩效目标。所以对绩效的这种认识，我觉得应当要注重未来的维度，注重宏观的维度。注重未来的维度，意味着要注重风险，注重公共风险的变化，公共风险对个人，对企业，对家庭的这种影响，注重宏观的维度，则意味着我们不能只是看到数目，更多还要看到整体，只有这样，预算绩效才是真正我们所追求的目标。

　　所以我认为预算绩效的本质内涵，应指向未来公共风险。衡量绩效的最终标准是什么？我认为不是现在的各个学科里面的定义，经济学讲究有没有效益，是不是投入产出最大化，是不是成本最低、收益最大等等，我认为这样的一些衡量的标准，都是有很大的局限性的。我认为要跳出这些局限性，就要衡量绩效是不是有最终的标准，能有效对冲公共风险，能不能使未来的公共风险能呈一种收敛的状态，如果做到了就说明是有绩效的，没有做，说明没绩效。所以基于未来公共风险去评判，我们现有资金的使用和政策的制定我认为只有这样，我们才能真正的做到有绩效。

　　财政是作为对冲公共风险的制度安排，绩效管理也是同样的目标指向，当前公共社会发展的目标、任务、面临的挑战，本质上都是风险挑战。所以预算绩效管理应为此而服务，比如我们当前讲的三大攻坚战，三大攻坚战实际上就是三大风险攻坚战。三大攻坚战大家都很熟悉，我不具体去解释了，讲的是经济领域、社会领域、环境领域的风险，都是指的公共风险。所以财政钱花得好不好，整体上就看三大攻坚战有没有取得进展。因为这三大攻坚战，是我们当前面临的最主要的任务。如果没有取得实质性进展，再怎么评价可能都谈不上有绩效。

　　所以只有转向未来风险逻辑，才能化解当前预算绩效评价中的一些困境。所以从中国的实际情况出发，从中国特色来预算绩效管理的新内涵，应当从未来分析的示教来阐释预算绩效的内涵，对冲公共风险即降低和减少风险，提升经济社会的确定性，也就是提高了预算绩效。要不然要财政干什么呢？要预算每年安排那么多钱干什么呢？就是要提升经济社会的确定性。只有整个经济社会的确定性提高了，也就是公共风险做到了最小化，其他的问题就迎刃而解了。但是这个也是最难的。所以我们讲要提高预算的绩效，我们需要重新去定义绩效，重新去思考，以什么样的指标去测量绩效。

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