人力资源服务的公共管理理论基础

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今天是日更第135天，小澡哥再给大家谈谈人力资源服务的公共管理理论基础。

人力资源服务涉及到政府——市场——社会三者之间的互动关系。从性质来分，人力资源服务可以划分为公共就业服务（事业类）和民营就业服务（企业类）两大类别。其中公共就业服务则是公共管理和公共政策关注的重要课题。

所谓公共就业服务，就是以促进就业为目的，由政府主导、公共就业服务机构免费向全体劳动者提供的一系列服务性工作，主要职能包括职业介绍、信息管理、劳动力市场调整计划管理和失业补贴管理四个方面。政府可以通过建立和完善公共就业服务体系，向需要寻求帮助的民众特别是弱势群体提供相关的公共服务，以增加他们的就业机会，促进社会公平的实现。公共就业服务的公共管理基础包括政府—市场关系理论、公共产品与公共服务理论、新公共管理理论、治理理论和交易费用政治学理论。

1、政府—市场关系理论

现代市场经济可以说是一种混合经济。在市场和政府之间进行选择，是市场经济社会最基本的政策选择。政府所推行的每种经济和社会政策，其理论基础都基于政府与市场关系理论。劳动就业问题涉及到就业公平、基本生存权等社会目标的实现，由于存在市场失灵的问题，通过市场的作用并不能自发实现诸多社会目标，政府的调节功能就显得尤其重要。经济学家对政府和市场的功能及其失灵问题的讨论为研究劳动就业领域的政府与市场关系提供了坚实的理论基础。

在政府与市场关系的争论中主要有三种观点：第一种是以古典自由主义和新自由主义代表的反对市场干预的理论。他们认为，自主发挥作用的市场经济产生了经济和技术进步、资源的有效利用以及以社会流动和政治自由为特征的社会，并促进人们生活水平的提高。如果政府的扩张超越了其最小功能，就会损害资源的有效利用，阻碍经济发展，约束社会流动，出现“政府失灵”。第二种是以凯恩斯主义和新凯恩斯主义为代表的支持政府干预市场的观点。他们认为，市场存在不确定性、无效率、社会不公等缺陷，政府通过加强干预，能够保护弱者，实现社会公正和均衡发展。第三种是以查尔斯·沃尔夫为代表的中和派理论。该理论认为，存在市场失灵的同时也存在“非市场失灵”，市场和政府之间的选择不应该是二者取其一的选择，实际上是市场、政府两者之间的多重组合。近百年来西方国家公共就业服务的发展就是市场机制和政府干预的此消彼长的过程。

2、公共产品与公共服务理论

公共就业服务是政府对求职者和用工组织在就业方面服务需求的积极回应，公共就业服务的本质是政府提供的一种特殊形态的公共产品。公共产品和公共服务理论为公共就业服务的社会化提供提供了重要的理论支撑。

公共产品理论认为，公共产品分为纯公共产品和准公共产品，准公共产品又可以分为俱乐部产品和共同资源。公共产品本身的特点决定了产品供给的方式和条件的不同。由于准公共产品的“公共性”并不具有绝对性，准公共产品供给的制度安排并不是仅仅由政府提供，市场、企业、社会组织以及个人都可以参与提供准公共产品，也可以由多种主体共同提供。

所谓公共服务，是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。公共产品的复杂性使政府和市场在公共就业服务供给方面表现出不同程度的“失灵”现象。在市场失灵、政府失灵、公共选择和公共管理等理论的基础上，公共服务的社会化供给理论逐步形成。其理论核心是将公共服务的规划者与生产者分离，让社会力量参与公共服务的供给。

3、新公共管理理论

新公共管理理论认为，传统的政府官僚制度容易造成官僚主义，造成政府工作僵化，不利于公共服务的供给效率提升。因此，应该在公共管理中引入企业管理的方法，把企业运营管理中有效的经验和做法运用到公共服务的供给和管理中，以提高公共资源的利用和开发水平，改善、优化公共服务的供给能力，提高政府的行政效率。

以市场化运营的思路来审视和改善政府的管理效率，对政府购买公共服务的政策目标是相契合的。在公共就业服务领域，也应该采纳政府购买公共就业服务的方式，来提高公共就业服务的供给效率和水平。新公共管理中的市场化工具、工商管理技术、社会化手段等不同政策工具的使用，有助于改善和优化公共服务的供给效率。

4、治理理论

所谓治理，是指一个上下互动的管理过程，它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立市场规则、公共利益和认同之上的合作。它关注的主要问题是，如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。

治理理论在公共产品和公共服务提供的研究中，把研究视角从政府转移到社会中来，希望依赖各种社会组织的相互作用，实现一种“无政府的供给”，即社会自主治理。这种社会自主供给模式即超越了传统上的政府供给，也超越了利益优先的市场供给，而是一种寄希望于社会组织和社会成员之间的协商、合作而形成一种约束机制和规则。

5、交易费用政治学理论

交易费用政治学理论是把经济学中的交易成本理论引入到公共行政和政治领域的问题研究之中。交易费用政治学的很多发现弥补了以前的以公共选择理论为主的理性选择政治模型的缺陷。

在政策实践中，政府提供公共服务的成本往往会明显高于企业和社会组织的成本，其原因是政府参与供给的公共服务项目众多，除了直接供给服务之外，还承担着部门管理、社会治理等任务，在资源投入上存在较大的机会成本。营利组织和社会组织的机会成本相对较低，甚至没有，从而由其提供公共服务可以降低交易成本。因此，政府在公共服务供给决策时，应该比较政府和市场主体供给公共服务的交易成本，以做出最优效率的选择。