一起读《置身事内》8

第二节  光伏发展与政府补贴

1、光伏就是太阳能发电。2012年前后，我国很多光伏企业倒闭，全行业进入寒冬，光伏成了产业政策和政府补贴失败的“活靶子”。实际上，经过当年的行业洗牌之后，我国的光伏产业已经成为全球龙头。该产业的几乎全部关键环节，我国企业都居于主导地位。

2、光伏和高铁一样，成为“中国制造”的一张名片。

一、光伏的产业故事

1、澳大利亚新南威尔士大学的马丁·格林（Martin Green）教授发展了很多新技术，极大提升了光伏发电的效率，被誉为“光伏之父”。他的不少学生后来都成了我国光伏产业的中坚，其中就包括施正荣博士。

2、2001年，施正荣在无锡市政府的支持下创办了尚德，占股25%，无锡的三家政府投资平台（如无锡国联发展集团）和五家地方国企（如江苏小天鹅集团）共出资600万美元，占股75%。可以说无锡政府扮演了尚德“天使投资人”的角色。

3、2005年，尚德成为中国首家在纽交所上市的“民营企业”，因为在上市前引入了高盛等外资，收购了全部国资股份。施本人的持股比例也达到46.8%，上市后一跃成为中国首富。

3、2010年，在海内外上市的中国光伏企业已超过20家。2005年，在江西新余市政府的一系列扶持之下，赛维集团成立。2007年就成为江西首家在纽交所上市的公司，创始人彭小峰成为江西首富。

4、在刺激政策与地方政府的背书之下，尚德和赛维等龙头企业开始大规模负债扩张。2011 年初，尚德规模已经不小，但无锡政府又提出“5年内再造一个尚德”，划拨几百亩土地，鼓励尚德再造一个5万人的工厂，并帮助其获得银行贷款。2011年，赛维已经成了新余财政的第一贡献大户，创造就业岗位2万个，纳税14亿元，相当于当年新余财政总收入的12%。

5、光伏发电成本远高于火电和水电，国内消费不起。2011年的光伏出口中，57%出口欧洲，15%出口美国。

6、因为光伏发电成本远高于传统能源，所以光伏的海外需求也离不开政府补贴。欧洲的补贴尤其慷慨。德国不仅对装机有贷款贴息优惠，还在2000年就引入了后来被全球广泛借鉴的“标杆电价”补贴 （feed-in tariff，FiT）。可以说我国光伏产业不仅是国内地方政府扶持出来的，也得益于德国、西班牙、意大利等国政府的“扶持”。在欧美市场，我国企业借助规模效应、政府补贴以及产业集聚带来的成本优势，对其本土企业造成了不小冲击。

7、在2008年金融危机和“双反”（反倾销，反补贴）调查前几年，我国光伏企业已经在急速扩张中积累了大量产能和债务，如今出口需求锐减，大量企业开始破产倒闭，包括曾经风光无限的尚德和赛维，光伏产业进入寒冬。 在这种背景之下，光伏的主要市场开始逐渐向国内转移。

8、2011年，中央政府开始分阶段对光伏施行“标杆电价”补贴，要求电网按固定价格（1.15元/度）全额购买光伏电量，并从2013年起 实行地区差别定价。

9、与世界各国一样，我国的电价补贴也随时间逐步下调，以引导光伏企业不断降低成本。实际上，企业的效率提升和成本降幅远快于补贴降幅，同期光伏组件价格每年的下降幅度均超过30%，所以投资光伏电站有利可图，装机规模因此快速上升。2016—2017年两年，我国光伏组件产量占全球产量的73%，而光伏装机量占全球的51%，不仅是全球最大的产地，也成了最大的市场。

10、2018年9月，欧盟取消了对我国企业长达五六年的“双反”措施，光伏贸易恢复正常。2019年，我国开始逐步退出固定电价的补贴方式，实行市场竞价。而由于多年的技术积累和规模经济，光伏度电成本已经逼近燃煤电价，正在迈入平价上网时代。

二、经济启示

1、新能源技术必须在没有竞争优势的时候就进入市场，这时候只有两个办法：

第一是对传统能源征收高额碳税或化石燃料税，增加其成本，为新能源的发展制造空间；第二是直接补贴新能源行业。

第一种办法明显不够经济，因为在新能源发展早期，传统能源占据九成以上的市场，且成本低廉，对其征收重税会大大加重税收负担，造成巨大扭曲。所以更加合理的做法是直接补贴新能源，加速其技术进步和成本降低，待其市场份额不断扩大、成本逼近传统能源之后，再逐渐降低补贴，同时对传统能源征税，加速其退出。

2、因此无论是欧美还是日韩，光伏的需求都是由政府补贴创造出来的。就新能源产业而言，补贴了虽然不见得会成功，但没有补贴这个行业就不可能存在，也就谈不上在发展过程中逐渐摆脱对补贴的依赖了。

3、从光伏产业的发展中，我们还可以看到“东亚产业政策模式”的另一个特点：强调出口。当国内市场有限时，海外市场可以促进竞争，迫使企业创新。补贴和优惠政策难免会产生一些低效率的企业，但这些企业在面对挑剔的海外客户时，是无法过关的。而出口量大的公司，往往是效率相对高的公司，它们市场份额的扩大，会吸纳更多压缩国内低效率同行的生存空间，淘汰一些落后产能。

三、地方政府竞争和重复建设

1、过度投资和产能过剩本身并不是什么新鲜事，就算没有政府干预，也是市场运行的常态。因为投资面对的是不可知的未来，自由市场选择的投资水平不可能恰好适应未来需求。

2、在我国，还有起码三个重要因素加剧了“重复投资”。

首先，在发展中国家可以看到发达国家的发展过程，知道很多产品的市场需求几乎是确定的，也知道相关的生产技术是可以复制的。

其次，地方政府招商引资的很多优惠和补贴 。

再次，地方往往追 随中央的产业政策。哪怕本地条件不够，也可能投资到中央指定的方向上，这也是会引发各地重复投资的因素之一。

3、“重复投资”并不总是坏事。在经济发展早期，各地政府扶持下的工业“重复投资”至少有两个正面作用。

首先，当地工厂不仅提供 了就业，也为当地农民转变为工人提供了学习场所和途径。“工业化”最核心的一环是把农民变成工人。

“重复投资”的第二个好处是加剧竞争。蜂拥而上的低水平产能让很多国产货都经历了所谓“山寨+价格战”的阶段。但行业正是在这种残酷的竞争中迅速洗牌，将资源和技术快速向头部企业集中，质量迅速提高。

4、所以不管有没有政府扶持，要害都不是“重复建设”，而是“保持竞争”。

5、市场经济的根本优势不是决策优势。面对不可知的未来，谁也看不清，自由市场上，失败也比成功多得多。市场经济的根本优势是可以不断试错，在竞争中优胜劣汰。

6、所以产业政策要有退出机制，若效率低的企业不能退出，“竞争性”就是一句空话。“退出机制”有两层含义。

第一是政策本身要设计退出机制。比如光伏的“标杆电价”补贴，一直在降低，所有企业都非常清楚补贴会逐渐退出，平价上网时代终会来临，所以有动力不断提升效率和降低成本。

第二是低效企业破产退出的渠道要顺畅。如果作为市场主体和生产要素载体的企业退出渠道不畅，要素配置的市场化改革也就难以深化。然而“破产难”一直是我国经济的顽疾。一方面，债权银行不愿走破产程序，因为会暴露不良贷款，无法再掩盖风险；另一方面，地方政府也不愿企业（尤其是大企业）走破产程序，否则职工安置和民间借贷等一系列矛盾会公开化。

-未完待续-