第九节 养老政策三：护理保险制度和高龄者住宅法

（一）护理保险

被称为日本应对老龄化“三大法宝”的养老保险、医疗保险和护理保险，共同构成了适老化社会服务体系。特别是2000年护理保险制度实施后，鼓励社会多元化参与，社会力量（尤其是市场和社会组织）开始进入居家护理服务领域。这使得日本形成了以政府为主导，非营利组织、社会福祉法人、企业、医疗机构、社团和地方协会等多层次供给方共同参与的适老化社会服务体系，极大地提高了服务供给效率。

2000年护理保险制度实施之初，三大类型老年服务机构总数为5116所（其中福利型设施1463所、保健型设施1667所、疗养型设施1986所）。经过20多年的实践，七大类型老年服务机构总数增加到376861所（其中预防护理型服务机构131465所、社区嵌入式预防护理服务机构21643所、预防护理援助服务机构5020所、居家服务型机构116779所、社区嵌入式护理服务机构47272所、居家护理援助机构41273所、护理保险型服务机构13409所)，增长了73.66倍。

护理保险制度在应对老龄化问题满足老年人服务需求的同时，也带动了银发产业发展。日本NISHIKEN株式会社的经营实践就是一个成功的案例。该公司成立于1955年，起初是经营道路工程建设业务，2000年取得护理保险实施供应商资格后，开始专门从事护理保险支付的康复辅助器具销售和租赁业务，在日本西部地区签约了1300个养老服务设施。该公司的租赁销售额逐年增长，2011年为2216亿日元，2019年增加至3501亿日元。

按照护理保险制度的规定，老年服务机构要严格按入住机构服务对象的比例配置一定的护理人员。日本法律规定入住老人与服务人员的比例>2:1，如果一家机构40名健康老人，就需要20名护理人员中，额外再配置1名营养师和1名保健教练、3名常驻护士。老年人护理服务业和机构养老服务业均属于劳动力密集型行业，它们在吸收传统产业富余劳动力的同时，也扩大了就业空间。

（二）高龄者住宅法

日本早在1960年代开始就十分关注社区养老服务和设施供给，在基本解决老年人的经济、医疗保障问题之后，重点转为制定老龄人口公共服务设施建设的引导政策。随着社会的进步发展，日本老年人对居住的需求出现了一系列变化：包括住宅规模上从大面积的需求转为小规模，对医疗设施的依赖逐渐转为对护理的重视，对社区的提供附属服务要求转为对既有设施的地域开放型服务要求，而对住宅的居住权和使用权的重视也已经逐步削弱，越来越多的老人开始选择租赁住房来养老。

日本政府出台了《高龄者专用租赁住宅登记标准》，由政府搭建面向老人的租赁信息平台，鼓励房东按照此标准将现有房屋进行改建并登记备案，老人就可顺利找到合适的住房。2013年日本家庭租房率在36%以上。租赁市场发展完善，主要受益于完备的租赁法律体系、租户权益保护机制、机构规模化管理运营和以公营住宅、特优赁、老优赁等为代表的保障不同收入家庭住房需求的住房保障制度。

2001年，日本颁布《高龄者居住法》，“面向高龄者的优良租赁住宅”涌现，这是根据高龄者的身体特性建设的住宅，具备相应的建筑方法材料及设备，并实施紧急时的对应措施。以60岁以上的单身高龄者或高龄者夫妇为对象，规定每户的使用面积不得低于25㎡，每栋内不少于5户。2006年出台的《无障碍法》保障高龄老年人和残疾人的无障碍移动。

2011年，日本修订了《高龄者住宅法》，放宽经营高龄者住宅的申请，甚至还能取得政府的资助。除了在税制上有优惠减免，新增建筑物、中古屋改造修缮，都有优厚补助金鼓励，此举增加了民间企业投入的积极性，创造出庞大的产业链。同时，在各地区推行老龄者居住稳定计划，建设附带服务功能的老年住宅，包括推动养老院建设以及社区综合护理体系构建。其中，面向老龄人口的住宅适老化改造和小规模多功能社区养老服务模式是近来年日本积极倡导的养老模式，其设立的根本目的是为老人在家、在熟悉的社区中提供养老支持，保障老人与家人、邻里人际关系不割裂的同时，享受24小时的个性化护理服务。