继往开来•纪念改革开放40周年丨财税改革（7）
第7章 财税改革 刘仲黎接任王丙乾 项怀诚星夜赴华南
一、悬崖边上的中央财政
1、囊中羞涩的财政部长
八十年代以后，中国出现持续性的高速经济增长。从1980年到1990年十年间，国内生产总值平均增率为9.5%. 但是，经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长。当时，政府财政收入占国内生产总值之比，由1978年的31%，下降到1992年的14% ，中央财政收入的比例不断下降，已经削弱了中央政府对宏观经济的调控能力。
当时税收体制是承包。所谓承包是“包盈不包亏”。地方承包了以后，就有了这样一种心理：我增收一块钱，你还要拿走几毛，如果不增收不就一点都不拿了吗？于是就出现了“藏富于企业”现象，给企业减免产品税，造成“不增长”，然后通过非财政途径的摊派，收取费用。
如此，中央收入被“包”死了，没有增量，而地方的日子相对于中央财政要好过得多。从80年代末到90年代初，中央财政两次向地方财政“借钱”，每次总数大约都是二三十亿元。其实名为“借”，实为“取”，就是要地方“作贡献”。
每年财政会议的主要议题是做下一年度的财政预算，1991年，中央财政十分困难，第二年的预算无论如何都安排不了，因为前一年税收只有2970多亿元。当时的财长是王丙乾出于无奈，要各省作“贡献”，从1000万到1亿元不等。
财政会变成了“募捐”会。一些财政厅厅长却对王丙乾说：“跟我要钱，我可没有！”
一些富裕省份的财政厅厅长与财政部长当面“反目”。 广东依据与中央签订的财政大包干“契约”，每年只向中央财政上交22.74亿元，递增9%，再要钱就超出“合同”范围。原以为中央给了广东很多优惠政策，就连关税都留给了广东，中央财政遇到困难，要点小钱会如此不给面子。
一年一度的全国财政会一开就是半个多月到20天。财政会议还向地方“压”税收指标，压不下去预算盘子就定不下来，中央财政下一年度就无米下锅。可税务局说：我们收不了这么多。当时，几乎所有省份对中央下达的税收指标提出异议。
1992年，刘仲藜接王丙乾任财政部长。在工作交接时，刘仲藜拿着手中的账册对王丙乾说：老兄，我真佩服你呀，这些年都是怎么过来的？ 刘仲藜把国库的报表拿给时任国务院副总理的朱鎔基，朱镕基只说了一句话：你这个财政部长真是囊中羞涩呀！
2、中央财政难以为继
1992年，全国财政收入3500亿元，其中，中央收入1000亿元，地方收入2500亿元，中央财政支出2000亿元，赤字1000亿元，当年的赤字大部分向银行挂账。中央财政非常困难，刘仲藜向分管银行的朱镕基副总理借钱，朱镕基没有答应。
1993年上半年，整个财政收入一季度比1992年同期下降2.2%；工商税收1400亿元，比上年同期增12%，去掉出口退税10%，仅比上年同期增长1.4%。而1993年一季度的国民生产总值增长15.1% ，上半年达到14%，比1992年GDP增长12.8%高出不少。
财政收入与经济增长比例失衡。税收增幅小，开支却大幅增长。粮食收购财政亏损性补贴资金不到位；重点建设资金不到位。按照往年的进度，重点建设资金上半年至少要拨付全年的40%，而1993上半年为19.5%，差了将近一半。
在朱镕基宣布财政再困难也不能到银行透支之后，刘仲藜三次找朱镕基副总理，希望他批条子向银行借钱，当时已经到了不借钱工资发不出去的境地。财政紧张到这种状况，引起朱镕基副总理的高度重视。他意识到，如果这种情况发展下去，“到不了2000年就会垮台，这不是危言耸听。”
1993年7 月23日，朱镕基来到全国财政、税务工作会议，对所有参加会议的人员说，在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子过不下去了。
目前中央财政收入占全国财政收入的比重不到40%，但中央支出却占50%多，收支明显有差额，中央只好大量发债，不然维持不下去。去年，内外债务，向银行借款900多亿元，今年预计1000多亿元，中央背着大量的债务，而且越背越重，中央财政困难，而且是加剧的趋势。
一般来说，发达的市场经济国家，中央财政收入比重都在60%以上。而中央支出一般占40%，地方占60%。但是我们正好相反，收支矛盾十分突出。这种状况是与市场经济发展背道而驰的，必须调整过来。
二、分税制改革
1、制定方案
1987年10月召开的中共十三大通过的报告，极为简要地提到，要“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。在中央经济工作会议上，政治局常委、国务院副总理姚依林提出相关设想。
1990年，时任国务院总理的李鹏提出，要在“八五“期间，有计划地实施分税制。1992年党的十四大报告提出“ 要逐步实行税利分流和分税制”。同年中央选择天津等九个地区进行分税制试点。
1993年4月22日，中央政治局常委会专门听取了财政部部长刘仲藜和国家税务局局长金鑫关于财税体制改革的汇报。4月28日，中央政治局常委会正式批准了税制改革的基本思路。高层决策者对已经下决心对“财政包干”的体制进行改革。
中央政治局常委会后，副部长项怀成回到财政部传达了中央的指示，在“五一”之前，成立若干个体制改革方案起草小组，其中分税制改革小组设在财政部。
1963年，24岁的项怀诚进入财政部。他在山东大学中文系毕业后，先是被分配到中国科学院计算技术研究所，参与“俄汉机器翻译研究组”。两年后项目下马，很多大学要他去教英语或俄语。恰在这时，中央要求对国有企业财政监管。于是，项怀诚幸运地进了财政部。
“文革”中，在湖北的财政部“五七干校”劳动三年。林彪事件之后，他回到北京，进入预算司。此时财政部长李先念已经“靠边站”，财政部实行军管。军管会主任不懂财政业务，出差总是点名要项怀诚随行。
“文革”结束后，提倡干部“四化”，一大批相对年轻的知识分子被推上领导岗位。1982年，项怀诚担任综合计划司副处长，第二年入党，第三年提为副司长。1986年，47岁的项怀诚成为财政部最年轻的副部长。1998年，项怀诚接替刘仲藜，正式出任共和国第八任财政部长。
时任财政部长的刘仲藜、副部长项怀诚，带着有关司局负责同志听取各方意见，并借鉴国外经验。经过三个月的日夜奋战，在7月23日全国财政、税务工作会议之前，拿出了第一个方案初稿。朱镕基副总理到会，提出了分税制改革的设想。
按照朱镕基的设想，8月底向总理办公会议汇报，9月2日拿出最后方案，9月3日向政治局汇报。随后的两个月，朱镕基带领有关部委到各省区，进行深入的调查研究和细致缜密的测算，以确保确定1994年1月1日分税制新体制的实施。
9月2日中央政治局常委会议讨论通过。不久，就收到了广东省委给中央写的报告，要求广东单独实行包干。广东两位主要负责人找到朱镕基，谈了两个多小时。他们心情沉重地表示，广东的特殊政策还要不要实行？如果包干制取消，我们还要不要在20年内赶上“四小龙”？
2、地方谈判
从1993年9月9日到11月21日两个多月的时间，朱镕基副总理带领60多人的大队人马，有体改办、财政部、国家税务总局及银行等部门的同志，其中主要是财税系统的同志，飞遍17个省、市、自治区，由远及近，第一站是海口，最后一站是河北。与每一个省份谈判。
1993年9月9日大队人马出发，第一站是海口。因为当时洋浦开发区举行封关仪式，邀朱镕基出席。但是，朱镕基并没有参加招待会，只是去开发区看了看。朱镕基去海南不是主要目的，他先到海南是为迎接广东“谈判”的“练兵”。果然，两天的工作进展比较顺利。
朱镕基一行来到广东，刚刚落脚马上接见省委省政府领导。省里同志明确表示不同意搞分税制。9月13日上午召开大会，广东省的五套班子人员全部参加。
朱镕基先向大家宣布中央决定：这次我与铁映同志带领有关部委的同志来广东，是受江泽民同志、李鹏同志委托来的，是来向同志们传达、介绍党中央、国务院关于财政体制、金融体制、投资体制等方面的改革内容，同时与广东同志一起就落实改革方案进行商量，一起算账。
当晚，珠岛宾馆。朱镕基把财政部部长及地方预算司司长叫到他的房间。广东省给他的两张表格，核心内容是包干体制10年不变，地方财力是什么样的；实行分税制后的10年内，中央将从广东多拿走1000多个亿。
他表情严肃地说：看来分税制是搞不下去了，将来拿地方这么多的增量，如果广东搞垮了，追不上“四小龙”，就成了咱们的罪状。要求当晚做出10年两种体制的测算账。
此后，他焦急地在房间踱步。已经是凌晨1 点，朱镕基还等。做两种体制10年税收测算，大大小小税种加在一起，几乎一夜未眠。测算的结果是，中央从广东所拿财力少了300多个亿，但是分税制之后，蛋糕做大了，地方的财力也会有更大的增长。
最后，广东终于被说服。这样，中央财政从广东拿回来的钱，相当于它在原体制下上交的两倍。让广东高兴的是以1993年作基数。十年之后，项怀诚说，我这人不是谦虚的人，但是我还是钦佩朱镕基，他是有政治魄力的。
从广东回到北京后，9月25日朱副总理一行再启“谈判”之旅，来到新疆阿勒泰。原本以为西部地区都会支持中央搞分税制，但没有想到的是，1993年9月，江泽民在广东召开中南和西南两大区十个省的书记、省长座谈会，贵州省长站出来反对分税制。
项怀成接到曾庆红的电话，连换洗的衣服都没带，立即赶往北京机场乘最后一班飞机，当晚赶到广州参加会议。贵州、云南、广西均为“烟酒财政”，按照分税制的设计，消费税增量100%归中央。显而易见，这些地区是“吃亏”的。后来，中央给了这些省份不同的照顾。
项怀诚还陪同时任国务院副总理朱镕基，在两个多月的时间里先后走了十几个省，与地方官员面对面地算账。经常加班加点，有的时候通宵达旦，车轮大战。朱镕基自己则掉了5斤肉。
上海之行是愉快的。项怀诚与上海的徐匡迪市长及财税局的同志，就上海的财政收支情况、分税制方案以及相关的政策进行了座谈。对账以后，共同确认了1992年上海市财政支出和各项基础数据，对1993年财政收入的预测也基本一致。
朱镕基因为他曾经在上海工作过，他只是听听汇报，找人谈话，不参与具体意见。
3、正式实施
所谓分税制，中央与每一个省份磋商分税种类和比例，实行“分灶吃饭”。就是把税源分成中央税、地方税和中央地方共享税3种，目的是把地方拿大头、中央拿小头的财政格局反过来。
1994年以前的财政收入，中央占3成，地方拿7成，财政支出则是倒过来，中央拿7成，地方拿3成；1994年以后，中央政府在名义上可以得到60%以上，甚至可占7成，可是根据相互间的妥协，中央仍须在自己的收入当中提取若干返还地方。
日后分税制的效果逐步显现。1995年，中央财政收入占GDP的比重降到了10.7%，实施分税制以后稳步上升，2001年达到了17.1%， 中国经济的瓶颈制约已经得到解决，使得中央政府办了大量长期以来应办想办但没钱办的事情。
到2003年朱镕基卸任时，分税制实施整整十年，财政的盘子从4349亿元增长到21715亿元，增长了将近五倍。但对分税制改革也有争议，一些人认为中央收入过多使得地方财权与事权不匹配，地方在基础建设上投入不足，地方财政过度依赖土地财政，成为高房价的重要推手。
除了靠分税制拯救危机中的中央财政之外，朱镕基还力排众议实行汇率改革，让人民币大幅贬值。
1994年之前，官方牌价是1美元兑5元多人民币，但是外汇调剂市场是1比8元多，黑市价更高，在1992、1993年投资高涨时，1比10你都换不到美元。 这就给“官倒”以巨大的牟利空间。
从1994年1月1日起，两种汇率实行并轨，实行“以市场供求为基础单一的有管理浮动汇率”，人民币兑美元的汇率定为8.72元兑1美元。
人民币的大幅贬值，使得中国商品一下子在世界市场上价格变得便宜了。从此之后，中国企业开始集体远征，中国经济向外贸拉动型转移，在2005年达到顶峰，并诱发中国与欧美乃至周边国家的贸易大战。
