善读「论语」-前言2：美国的政治弊端

法兰西斯·福山

二十多年前，曾以提出“历史终结论”而一举成名的著名日裔美籍政治学者法兰西斯·福山（Francis Fukuyama，哈佛大学政治学博士，国际政治经济学教授，曾师从塞缪尔·亨廷顿）于2014年在美国《外交》（Foreign Affairs）双月刊9/10月号上撰文《衰败的美利坚——政治制度失灵的根源》，仔细剖析了美国政治的诸多流弊，认为美国的政治弊病已经顽固不化，很难出现富有建设性的改革，引发学界的关注。福山列举的美国政治弊端主要有以下五点：

1、美国的官僚体系早已不再是一个唯才是举、唯贤是用、充满活力、高效运作的组织。激发联邦雇员积极性的，是薪酬而非使命感。在赏罚不分明的情况下，公务员没有动力，也缺乏对组织的信任。

2、体制内精英由于接触到的权力和信息比外界大得多，因此他们会利用权力和信息的不对称来保护自己的利益。

3、利益集团通过贿赂立法者或官员来获得与其社会代表性不相称的政治影响力，甚至将制度规则改变得对自己有利。

4、强大的利益集团能够利用制度漏洞，以合法的方式阻挡迫切需要的变革，最终导致整个体制的衰败。

5、司法机构对行政权力的篡夺和利益集团影响力在国会的蔓延侵蚀了人民对政府的信任，这导致行政部门必须接受更多的司法审查，从而损害政府施政的质量和效率。但是这又进一步加剧了人民对政府服务的需求，诱使国会将更多、更困难的法令强加于行政部门。这种恶性循环降低了行政官僚体系的自主性，反过来又导致政府更加僵化、墨守成规，更加缺乏创造力和连贯性。

福山认为，美国政治制度日渐腐朽，因为分权制衡的传统越来越严重和僵化。政党分歧尖锐，分权体制越来越无法代表大多数人利益，而是给了利益集团和政治活动组织过度的话语权，未能体现美国主权公民的意志。

美国目前被其政治体制所困。美国人不信任政府，不愿意让政府做决定。虽然其他民主国家也经常发生这种状况，但是，由于美国国会制订了许多复杂的规则，削弱了政府的自主性，因此导致国家决策效率低下、运行成本高昂。这自然导致政府表现不好，民众也就愈发地不信任政府。因此，民众就不愿意增税，他们觉得政府在浪费钱。但政府财政捉襟见肘，也就不可能运转良好，最终只能陷入恶性循环。

福山认为，要扭转这种衰败局面面临两个障碍。一个是政党政治。美国许多政治参与者都承认体制不行，但都想继续这样维持下去。民主党、共和党都不想切断来自利益集团的财路，利益集团也都希望自己能收买政治影响力。另一个障碍是观念。对于政府失效，美国传统上的做法是扩大民主参与度、增强政府透明度。但政治学学者布鲁斯•凯恩（Bruce Cain）指出，大多数公民没有时间、没有能力、没有意愿去处理复杂的公共政策议题；扩大民主参与度只会引来更多有组织的政治活动家。显然，解决之道应该是减少某些民主化方案，但没人敢公开呼吁削弱民众参与度或降低政府透明度。

福山由此断定，美国的政治弊病已经顽固不化，很难出现富有建设性的改革。美国的政治衰败还将继续下去，直至外部震荡催化出真正的改革集团、并付诸实践。

对于改革的方向，福山似乎在通过对比英美两种民主模式进行某种暗示。福山认为，在强政府与法治化、问责制的结合度方面，美国的分权制衡逊于议会制国家。议会制国家的法院不会如此频繁地干预政府，立法工作的连续性较高，受到利益集团的影响也较小。并且，德国、荷兰和斯堪的纳维亚国家的政府由于拥有较高的民众信任度，因此政府部门遭受的恶意抵抗较少，共识度较高，更能适应全球化时代。而美式的分权制衡和政党体制更适用于治理封闭的农业国家，而不适合治理大国经济，以及适应现代化交通和通讯技术。

福山的言外之意显然对以英式民主来解决美国弊端寄予希望，至少部分如此。因为英国政府会更注重在选民面前的整体表现，所以较不容易受到特定利益集团或游说公司的左右。但是这同样会导致另一个悖论。依据福山文中引用的政治学学者布鲁斯•凯恩的观点：“大多数公民没有时间、没有能力、也没有意愿去处理复杂的公共政策议题”，因此即便政府能够摆脱“利益集团”的左右，并在选民面前暂时呈现了所谓“良好”的表现，也不能说明政府的施政就没有弊端，因为对于大多数公民而言，判断一项政策的实施效果是否能如其所愿，往往要等实施结果及其长远影响出来以后才能被切实地感受到，而这往往需要数年甚至更长时间。

事实上，无论怎样进行制度改革，福山最终都会落入他自己为自己设下的逻辑陷阱中。这个陷阱究竟是什么呢？我们下文再接着讲。

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