国土空间规划分区分类的展望

国土空间的价值也许不只是城市规划的二次涌动！

（1）引导非建设空间系统整合

现有自然资源的管理多是基于现状管理，如耕地、林地均是基于现状图斑进行占补平衡，对生态空间的系统性和连片性考虑的相对较少，对各类资源要素科学配置的引导不足。《意见》提出要健全用途管制制度，在城镇开发边界外，按照主导功能分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实施特殊保护制度。

北京市分区规划划定了全域管控的国土空间规划分区，并初步构建了用途管制制度，实现了水、田、林等核心生态要素的底线管控。在下层级空间规划规划编制中，建议在此基础上进一步完善，针对生态系统对自然要素、结构、布局的规律性要求，以构建生命共同体为目标，加强各类非建设用地的空间整合和系统融合，逐步从生态要素的数量管控向布局优化转变。同时，加大对非建设空间用地治理和土地腾退整治力度，以土地综合整治为抓手，促进各类生态要素从现状零散分布向集中连片整合，实现全域空间治理和空间结构优化。

（2）探索非建设用地的复合利用

传统非建设用地采用单一用途管制的思路，即一类用途分区内仅允许单一类型的土地使用，而在早年“多规合一”实践中，也将厘清各类生态要素的边界，明确每一块土地的使用类型作为工作的重点。但在实际的土地使用中，部分地类的复合利用是具有可行性的，如河道蓝线和常水位线之间可以探索水与林、水与田的复合利用，但要明确具体的措施和管理办法。

北京市分区规划在此方面也展开了一定的探索，如允许非重点流域的常水位线和蓝线之间水域与基本农田复合利用，允许淹没式蓄滞洪区按原地类进行落图但在数据库内对蓄滞洪区进行备注。在下层级的空间规划编制中，建议可以尝试划定管理复区，如蓄滞洪区、市政防护走廊等，管理复区内按照原地类进行落图，但需满足相关部门的管理要求，如高压线防护走廊内可按耕地、林地等原地类进行落图，但该范围内城市开发建设需进行避让。

（3）在数量管理的基础上加强质量管理

传统的规划编制对自然资源的数量管控较多，对其的质量提升相对较为薄弱。如土地利用总体规划中对耕地和永久基本农田的数量有明确的管控指标，同时对永久基本农田的空间位置进行图斑管理，但对耕地和永久基本农田的质量提升多采用文字性表述。随着自然资源“资产”属性的强化，自然资源“质量”的好坏直接影响其“价值”的评估。

建议在控制性详细规划和村庄规划中，探索提出自然资源质量管理相关指标，如耕地等级、森林覆盖率[2]等，在对自然资源数量管理的基础上进一步强化质量管理。

国土空间规划分区分类的展望