探析PPP+ EPC模式下政府方的成本控制
PPP(Public-Private-Partnership)项目投融资模式作为市场机制与政府宏观调控相结合的创新形式,在世界范围内得到广泛应用,尤其是在公共大型基础设施建设方面更是展现出了其独特的优势。EPC（Engineering Procurement Construction）是一种承包模式，指对工程建设项目的设计、采购、施工进行一体化的承包。“PPP+EPC”模式的提出，顺应了众多社会资本投资PPP项目的需要，也顺应了政府方减轻财政压力的需求。如何把建设项目的总投资控制在一定的范围内，使建设项目取得较好的经济效益和社会效益，有着重要的意义。本文从招标阶段和设计阶段着手，对PPP项目成本控制的要点进行解析。
实操过程中，各地政府对PPP+ EPC如何控制总采购价款各有理解，但万变不离其宗，PPP+ EPC项目采购价款一般由工程总造价、运营维护成本、投融资财务成本和投资收益几部分组成。投资人都将会PPP+ EPC项目采购价款在政府授予的特许经营期内通过政府付费、使用者付费和可行性缺口这三种回报机制进行回收，所以PPP+ EPC项目总采购价款的最终承担主体还是政府。
政府方在招标工作开始之前，应最大限度的控制投资估算误差，充分利用市场的竞争机制来找到合理成本控制点，现在实操阶段大部分采用第三方审计机构审计，搞“秋后算帐”。完工后第三方审计机构审计，一方面政府投资控制的风险未转移出去，另一方面，社会资本也缺少了控制投资，降低造价的动力。既然如此，政府当然要对工程进行造价控制。如何实现投资控制？笔者从招标和设计两个阶段进行分析，具体如下：
（一）招标阶段成本控制重点及建议
1、对社会资本投标人补偿，提高竞标积极性
招标阶段既要保证社会投资人有足够的利益驱动，又要最大化的降低政府的支出，需要有充分的竞争机制。
和传统模式下工程招标的方式不同，PPP+EPC项目通常采用功能招标的方式。项目的投资人在投标时，需要根据业主的预期目标和功能要求以及设计原则完成工程项目的概念设计或者初步设计，在工程报价时往往只是对工程造价的一种估计，准确程度有限，参与投标的投资人需要投入的精力和费用比传统模式下要大的多。
一般说来，在传统模式下，投标人参与投标的费用只占整个工程项目总投资的0.04%~0.15%，而在PPP+EPC模式下投标人参与投标的费用要占整个工程项目总投资的0.18%~0.32%[1]。在PPP+EPC模式下，投资人承揽工程的预期利润率一般在10%左右，准备投标的时间一般为2-4个月，工程项目的建设期为2-3年，运营时间在8~27年，所以投资人在参与项目的投标时，如果投标的费用超过投资人预期可能盈利10%的话,对优秀的投资人来说,该工程项目可能就失去了吸引力。
假若总投资为10个亿，则传统模式下参与招标的费用为40~150万，而在EPC+PPP模式下投标人参与投标的费用为180~320万元，投资人的预期收益为10000万，若此时投标费用超过1000万，而且中标概率较小的情况下，优秀的投资人在做内部决策时，投资决策委员会大概率会选择不参与此项目的投标。对于政府方而言，失去了一次很好实现价格发现功能的机会。
财金[2016]92号颁布的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》第十四条提出：“参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳，但经采购未中选的，财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿”。对社会资本投标人的补偿，大大鼓励社会资本参与竞标的积极性。
PPP+EPC项目可参考财金[2016]92号第十四条的做法，在招标阶段可以对未中标的社会资本进行适当补偿，提高竞争积极性，最大化的通过良性竞争来实现价格发现功能，而不应该对优秀的投资人拒之门外。
2、慎重选择定标方法，提高采购效率
根据财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号），项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方，鼓励社会资本积极参与、充分竞争。政府方在对PPP+EPC项目招标时，可根据项目实际情况采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式。
PPP+EPC对社会资本要求较高，目前市场中具备PPP+EPC管理能力和经验的承包人较少，所以在选择招标方式时，不宜采用较大范围的直接抽签或较大范围的票决抽签定标方式。
选择多少投资人参与投标最合适，我们可以采用以下公式来计算：
A≤
A其中为最合适的候选投标人数，P为承包商参与该项目预期的利润率，C为承包商参与投标的费用占整个工程项目总投资的百分比。
假定P为10%，C为0.20%，则A≤5。
政府方在形成候选投标人短名单时，要使邀请的投标人在5家左右，一般说来，政府方要求投标人在投标阶段提交的设计方案设计深度越高，标人的工作量越大，投标人数目应该越少。可能三个候选投标人来参与投标就是最合适的。
3、合理选择投标报价方式，降低政府方风险
在项目概念设计或可行性研究设计提交成果并被政府方接受后，由政府方主张实行PPP+EPC招标，实操中有部分项目是基于项目建议书或者可行性研究报告来开展采购活动的，投资估算的投资额与实际的投资额误差较大。合理的选择投标报价方式，显得尤为重要。
投标报价主要包括固定总价包干和费率招标两种报价方式，当PPP+ EPC招标时，项目需求统一明确，建议采用总价包干的计价模式，总价包干的计价模式确认较简单，易于结算，除了有重大设计变更，一般合同价不予调整，社会资本方承担着全部的工程量和价格风险。合同执行中，索赔的机会也较少。
当PPP+ EPC招标不确定建设规模与建设标准，采用下浮率报价与最终批复概算作为上限价的结算方式，但是，在合同执行过程中，可能存在管理难度和较大廉政风险；再一方面由于开口合同，上限价与概算批复额度相关，政府方承担较大的审计与监管压力。而且，当项目利润过低时，社会资本方可能通过索赔、签证的方式增加项目利润，使项目实施繁琐。
在PPP+EPC模式下，建议政府方先明确项目需求，采用固定总价包干的投标报价方式。明确建设投资由社会资本方投标报价得出，除政府方提出的建设规模及建设标准调整，今后不再调整；明确概算编制依据和原则，如土建、安装工程定额标准、工料机单价确定原则、工程建设等各项取费标准等；在招标文件中需要设计任务书、概念设计文件及安装设备选型表匡定投资额；在招标文件和项目合同中需要明确初步设计文件及初步设计概算的审查机制。从以上方面出发，在满足政府方功能性需求的情况下做好投资控制工作。
（二）设计阶段投资控制重点及建议
投资控制的重点在于施工前的投资决策的设计阶段，而在项目做出投资决策后，投资控制的关键就在于设计。据西方一些国家分析，设计费一般只相当于建设项目全寿命费用的1%以下，但是对工程造价的影响度占75%以上。要有效控制工程投资，就要重视工程设计对控制项目投资的作用，加强设计工作的审查。
在PPP+
EPC模式下工程项目可采用以下措施进行控制：
1、采用限额设计
在FIDIC的银皮书中规定，业主只承担合同执行中因自身违约，业主变更项目的预期目标、功能要求和设计标准，法律变更以及不可抗力的风险。除此之外，EPC项目总承包合同制确定的合同价格和建设工期将不能调整
实操过程中，经常会出现概算超估算，预算超概算的现象，采用限额设计，可以有效避免“三超”现象发生。如出现“概算超估算”、“预算超概算”的现象，除非得到政府方特别准许（上述银皮书中的规定），社会资本方应负责在满足政府方要求（含设计任务书要求）前提下，调整设计。若调整设计无法满足投资控制要求，社会资本方需承担相应责任。
2、及时审查设计文件
在PPP+EPC项目合同文件中需明确政府方有权对项目设计文件进行审核并提出修改意见，及时审查设计文件，看其是否符合双方签署的PPP项目合同的约定，各个单项工程的设计是否满足技术要求，防止社会资本方为降低成本而缩小设计范围，降低材料的质量或者设备质量。
3、重视建设材料及设备的选购
设备、材料占总造价的比重较大，材料设备控制是PPP+EPC项目成败的重要因素之一。
在对施工图及预算文件的审核过程中，特别重视对主要建设原材料(特别是设备)的品牌、规格、数量、品质及价格进行把控，经确认后方可作为预算文件编制依据。
作为政府方需要随时掌握设备和材料的采购状态，采取相应措施，按期保质保量到货。同时双方应共同协商供应商名单，供应商必须在政府方和社会资本方共同约定的名单里，若有新的供应商，必须经双方一致确定。对重要设备进行采购招标时，政府方必须参加项目公司招标时的技术谈判，共同约定设备的技术参数、质量要求、执行标准、供货时间等，以保证设备质量和避免社会资本方为中标而采取设备报低价，而今后的设备价格很高的情形。
4、重视特殊单体工程装修标准
对于特殊建筑或者是单价难以把控的单项工程，在招标时由政府方确定预算标准，具体项目实施时，项目公司需同政府方商定，并根据政府方同意的施工图编制施工图预算后，报经相关部门审核，届时该预算应达到政府规定的装修标准。如因政府方原因导致项目施工图预算超出预算标准的，社会资本方有权要求政府方调价。如因社会资本方原因导致项目施工图预算超出预算标准的，社会资本方无权要求政府方调价。
（三）结语
随着PPP项目的发展和“一带一路”走出去战略的实施以及国家对EPC模式的大力推广，PPP+EPC模式将发挥越来越大的作用，政府方应该全方位的考虑项目成本控制的关键因素：对未中标的社会资本投标人补偿，提高竞标积极性；慎重选择定标方法，提高采购效率；合理选择投标报价方式，降低政府方风险。在设计阶段加强设计工作的审查，重视建设材料和设备的采购，重视特殊单体工程的装修标准。上述因素对整个项目的全寿命成本控制乃至全周期政府的回报支出的总额控制起到了关键性的作用。
参考文献：
（1）Zhang,X.Q.and kumaraswamy,M.M.Hong Kong experince in managingBOT Projects. Journal of Construction Management. 2001.2:154~162
