叶兴庆：实施好乡村振兴战略的原则与抓手

　　 党的十九大报告首次明确提出“实施乡村振兴战略”， 2017年中央经济工作会议和中央农村工作会议进一步明确了总体思路和具体途径。乡村振兴战略是未来促进我国农业农村现代化的总战略， 也是未来我国“三农”工作的总抓手。在未来国家现代化进程中真正做到乡村振兴， 必须以改革创新的思路， 清除阻碍农业农村优先发展和城乡融合发展的体制机制障碍， 激发农村各类资源要素的潜能和各类主体的活力， 不断为农业农村发展注入新动能。

 牢牢把握优先发展和融合发展两大原则

　　 在城乡二元结构仍较为明显的背景下， 要促进农业农村现代化跟上国家现代化步伐， 必须补齐农业现代化这个“四化同步”的短板、农村现代化这个国家现代化的短腿、农民现代化这个人的现代化的弱项。为此， 必须深化对“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题”这一重大论断的认识， 真正做到“始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。特别是要贯彻新发展理念， 坚持农业农村优先发展和城乡融合发展。

　　 坚持农业农村优先发展， 就是要发挥政府有形之手的作用， 加快农村基础设施和公共服务发展步伐。改革开放以来， 我国基础设施和公共服务发展的重点长期放在城市。这既是提高公共资源配置效率的客观需要， 也是在公共资源配置决策过程中城市影响力大于农村影响力的必然结果。还要看到， 在市场力量的作用下， 公共资源以外的其他各类资源要素会自发地流向回报率高的工业和城市， 农业和农村在这场资源要素争夺战中往往会败下阵来。特别是对我国这种后发追赶型国家而言， 在现代化进程中， 工业化、城镇化往往是快变量， 农业农村农民向现代化转型往往是慢变量。在快速工业化、城镇化进程中， 要想避免农业衰退、乡村衰落， 实现国家协调均衡发展， 必须牢固树立农业农村优先发展的理念， 切实加大对农业农村发展的支持力度。

　　 坚持农业农村优先发展， 要把握两个重点：一是推动公共资源向农业农村优先配置。这是消除城乡之间基本公共服务存量差距的迫切需要， 也是防止城乡之间基本公共服务出现增量差距的必然要求。经过多年努力， 农村基本公共服务体系的“四梁八柱”已经搭建起来， 实现从“无”到“有”的历史性变革。目前主要问题在于公共服务领域的城乡差距仍然较大， 农村公共服务的保障水平较低。应把从“有”到“好”作为主攻方向， 继续推动城乡义务教育一体化发展， 着力提高农村义务教育质量和便利性；完善城乡居民基本养老保险制度， 着力增加农民基础养老金；完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度， 着力提高农民报销比例；统筹城乡社会救助体系， 着力提高农村低保标准和覆盖面；加大农村道路、供水、供电、通讯等基础设施投入， 加快农村生活垃圾、污水处理能力建设。二是提高农业支持保护政策的效能。最近两年， 国家已开始着手调整完善农业支持保护政策， 如实行棉花目标价格补贴试点、推行玉米“市场化收购+生产者补贴”、推进农业“三项补贴”制度改革。今后我国农业支持保护政策的力度还应继续加大， 但要调整政策的着力点。应突出竞争力指向， 加大对农田水利、土地整治、农业科技、职业农民培训等的投入， 促进农业降成本、提效率。还应突出绿色生态指向， 加大对退耕还林、退耕还湿和退养还滩、节水灌溉、耕地地力保护、化肥和农药减量、农业废弃物回收、地下水超采和重金属污染地区治理等的投入， 促进农业可持续发展。

　　 坚持城乡融合发展， 就是要发挥市场无形之手的作用， 促进城乡产业优势互补、互为支撑。受城乡二元经济体制的影响， 过去一个时期内我国城乡间的发展是相互隔绝的， 要素不能自由流动， 产品不能等价交换， 产业缺乏合理分工。工业化、城镇化不仅未能有效带动农业农村发展， 而且缺乏农业农村发展的支撑， 整个国民经济未能实现良性循环。改革开放以来， 随着城乡二元经济体制的逐步消融， 城乡间资源再配置效应的释放成为我国全要素生产率提高的重要源泉， 工业化、城镇化对农业农村发展的带动作用也日益明显。但目前我国城乡二元经济体制的桎梏并未完全破除， 城乡要素市场和产品市场一体化程度有待提高， 特别是城乡产业发展应形成优势互补、互为支撑的新格局。

　　 我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。实现高质量发展， 要求城乡资源配置合理化、城乡产业发展融合化。今后， 解决好“三农”问题要借助城镇的力量， 解决好城市的问题也要借助乡村的力量， 城市与乡村应水乳交融、双向互动、互为依存。为此， 既要继续促进城乡要素自由流动， 又要强化城乡产业互动。一是农村要对城镇的新需求作出灵敏反应。城镇居民对农产品量的需求已得到较好满足， 但对农产品质的需求尚未得到很好满足；不仅要求农村提供充足、安全的物质产品， 而且要求农村提供清洁的空气、洁净的水源、恬静的田园风光等生态产品， 以及农耕文化、乡愁寄托等精神产品。捕捉这些新需求， 应加快推进农业发展从增产导向转向提质导向， 大力发展农村休闲旅游养老等新产业新业态。二是城镇要对农村的新需求作出灵敏反应。发展资源节约、环境友好型农业， 迫切需要新型肥料和低毒高效农药；促进农业领域的“机器换人”、提高农业劳动生产率， 迫切需要性价比高的农业机械， 特别是适合丘陵山区和经济作物生产的小型农业机械。改善农村人居环境、提高农民生活品质， 迫切需要新型建筑装饰材料、皮实耐用的垃圾和污水处理设备、经济适用的厨卫等家庭生活用品。捕捉这些新需求， 应加快调整工业部门的技术结构和产品结构， 提高“工业品下乡”的针对性和效率。

 切实抓好“人、地、钱”三个关键

　　 实施乡村振兴战略是一个系统工程， 需要科学制定规划， 全面推进各项振兴措施落地。核心是抓好“人、地、钱”三个关键。

　　 促进乡村人口和农业从业人员占比下降、结构优化。一般认为， 一国城镇化率超过30%后就进入城镇化快速发展阶段， 超过70%后城镇化就趋于稳定。我国从1996年城镇化率超过30%以来， 城镇化率以年均超过1个百分点的速度快速发展。尽管如此， 2016年我国城镇化率也仅为57.3%， 仍处于城镇化快速发展阶段。尤其是来自农村的城镇常住人口中相当部分还未完全融入就业和居住的城镇。按照国家新型城镇化规划， 2020年我国按常住人口计算的城镇化率也仅为60%， 按户籍人口计算的城镇化率则只有45%。总体而言， 我国仍处于“要富裕农民必须减少农民”的发展阶段， 必须坚定不移推进以人为核心的新型城镇化， 继续促进乡村人口进城和农业劳动力向非农产业转移。同时也要注意到， 我国乡村人口进城和农业劳动力向非农产业转移具有“精英移民”的特征， 进城的人口和转移的劳动力在年龄、受教育程度、性别比例等方面明显优于留在农业农村的那部分人口和劳动力。

　　 从日本等国家的经验看， 年轻人外流、老龄化程度高， 与乡村衰败互为因果。实现我国乡村振兴， 必须在促进乡村人口和农业从业人员占比继续下降的同时， 注重优化乡村人口结构和农业劳动力结构， 提高乡村人力资本质量。一要优化农业从业者结构。加快培养现代青年农场主、新型农业经营主体带头人、农业职业经理人。既要重视从目前仍在农村的人中发现和培养新型职业农民， 又要重视引导部分有意愿的农民工返乡、从农村走出来的大学生回乡、在城市成长的各类人才下乡， 将现代科技、生产方式和经营模式引入农业农村。二要优化乡村居民结构。现代化国家的乡村， 其价值既体现在提供农产品和生态产品， 也体现在提供一种高品质的生活， 居住和生活在乡村地区的人大部分并不是典型意义上的“农民”即农业从业人员， 甚至也不是原来务农、后来转向二三产业的“农民工”， 而是来自周边城镇地区的教师、医生、律师、公务员等劳动人口和非劳动人口。在我国未来现代化进程中， 既应当让目前的乡村人口进城就业和定居， 也应当创造条件让部分在城镇就业的人口下乡居住和生活。只有这样， 乡村才能保持生机和活力。三要加快培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。全面提高农村地区公务员、科技人员、教师、医生等的能力和水平。

　　 加快建立乡村振兴的用地保障机制。深化农村土地制度改革， 是促进现代农业建设的迫切需要， 是发展农村新产业新业态的必然要求， 也是优化乡村人口结构的重要条件。一要以农业现代化为目标完善农村土地“三权分置”制度。随着承包户就业结构、收入结构乃至居住地的变化， “农一代”逐步退出、“农二代”不愿务农， 以及城乡社会保障制度的健全， 承包地的生计保障功能在下降、生产要素功能在彰显， 应据此调整完善对集体所有权、农户承包权、土地经营权的赋权。为防止“不在村地主”可能导致的土地撂荒、“财产幻觉”可能导致的地租过快上涨， 对承包权的赋权应适可而止。二要完善农业设施用地管理政策。对农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施用地， 停车场、厕所、餐饮等配套用地， 应实行更灵活和宽松的管理政策。三要优化城乡建设用地和乡村建设用地布局。土地利用总体规划必须顺应建设用地布局调整优化的需要， 县级政府要尽快组织编制村级土地利用规划， 调整优化村庄用地布局， 以有效利用农村零星分散的存量建设用地。土地利用总体规划必须有前瞻性， 应预留部分规划建设用地指标， 为未来单独选址的农业设施和休闲旅游设施等留出空间。切实落实“将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态”的既有政策。审慎改进城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡操作办法， 既要考虑获取土地增值收益为当下乡村振兴筹集资金的需要， 又要考虑为未来乡村发展留出用地空间。切不可为了眼前的蝇头小利而牺牲长远发展空间， 不要急于把农村建设用地指标腾挪到城市、把欠发达地区建设用地指标腾挪到发达地区。四要探索盘活农村闲置宅基地和闲置农房的有效途径。在不以买卖农村宅基地为出发点的前提下， 积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”， 落实宅基地集体所有权， 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权， 适度放活宅基地和农民房屋使用权。重点是通过放活使用权， 探索有效利用农村闲置宅基地和农民闲置房屋的具体办法。例如， 农村集体经济组织可以将村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地， 以入股、联营等方式， 发展乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合项目。又如， 农村集体经济组织可以通过出租、合作等方式， 盘活利用空闲农房及宅基地。

　　 建立健全有利于各类资金向农业农村流动的体制机制。振兴乡村需要大量资金投入。应从财政、金融、社会资本等多个渠道筹集乡村振兴所需资金。一要改革财政支农投入机制。一方面， 要坚持把农业农村作为财政支出的优先领域， 确保农业农村投入适度增加；另一方面， 要把主要精力放在创新使用方式、提高支农效能上。要做好“整合”和“撬动”两篇文章。“整合”， 就是要发挥规划的统筹引领作用， 把各类涉农资金尽可能“打捆”使用， 形成合力。“撬动”， 就是要通过以奖代补、贴息、担保等方式， 发挥财政资金的杠杆作用， 引导金融和社会资本更多地投向农业农村。二要加快农村金融创新。农村存款相当部分不能在农村转化为投资， 通过金融机构的虹吸效应流向城市， 是亟待解决的现实问题。要从“建机制”和“建机构”两方面采取措施。“建机制”， 就是要落实涉农贷款增量奖励政策， 对涉农业务达到一定比例的金融机构实行差别化监管和考核办法， 适当下放县域分支机构业务审批权限， 解决投放“三农”贷款积极性不足的问题。“建机构”， 就是要优化村镇银行设立模式、提高县市覆盖面， 开展农民合作社内部信用合作， 支持现有大型金融机构增加县域网点， 解决投放“三农”贷款市场主体不足的问题。三要鼓励和引导社会资本参与乡村振兴。鼓励社会资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业、农业服务业、农产品加工业， 以及休闲旅游养老等产业。创新利益联结机制， 引导社会资本带动农民而不是替代农民。加强产权保护， 稳定投资者预期。四是激发农民投资积极性。在直接受益的原则下， 可以通过“一事一议”等方式， 引导农民增加对村内道路等基础设施建设的投资投劳。

　　 转自：农村工作通讯 2018年07期