中国地方行政制度之变迁——历史变迁的经济学解释（下）

三级制的稳定及高级政区职权“分离制”——围绕着降低风险成本所进行的制度改革

如何用制度改革降低风险成本

自赵匡胤即立，便着手进行削藩。至宋太宗太平兴国二年（977），藩镇的组织形式已经不再具备。北宋之时，地方统县级政区的数量较多，在300个以上。

（宋代统县级政区，即府、州、军、监之数额与总数，余蔚，《宋代地方行政制度研究》。）

按照前面的思路，当藩镇这一高级政区撤销以后，北宋中央政府便不得不直接面对超过300个交易对象，因此势所必然地带来高额的交易费用。故而，从藩镇手中上收的事权必然需要一个高级政区来进行统筹，此时应运而生的便是路级的转运使制度。

转运使其实与藩镇有相类之处，因为除了军政权以外的行政、财政、司法、监察等权力转运使，转运使尽皆享有，且都是作为衔接中央与州的地方高级政区。

路级政区的数额不断扩张。太祖之时将天下划为13道；经统一战争之后，宋太宗于至道三年（997）改道为路，并将全国领土划为15路；仁宗朝之时则划为18路；神宗元丰年间划为23路；徽宗崇宁年间以开封府别为一路，共计24路。

路级政区数额的扩张，事实上对应是财权上收之时事权上移所带来的制度性适应。当原本的行政区划过少导致事权过于集中之时，增设路级政区便可对过多的事务进行分流。

如太宗朝至道二年（996）之时县数为312，而道数为13（此时未改为路）。这意味着每一道需统辖24州，道级行政幅度较大。当至道三年改为15路之后，平均每路约为21州，那么每一路所需要处理的事务与信息便下降。

随着仁宗朝经济的发展，高级政区的事务进一步增加，故而再增设3路；神宗朝之时对应的最主要问题是熙丰变法，或许是向下推行变法之时所产生的事务增多，故而又扩张路级政区来处理这些事务。

故而，路级政区数量的扩张，事实上对应的北宋政府为了处理经济发展及中央集权之下，事务及信息增多并上移至路级政区、导致路级政区行政效率滞缓且职权过重的情况，所作出的制度性调整。

从行政学的角度来看，路级政区数量的扩张，对应的是路级行政组织的行政幅度之降低。

与此同时，地方路级政区这一层级上，风险成本依然较大。为了防止唐末五代藩镇之患的重现，太宗朝以来，北宋历代君主都通过逐渐设立提点刑狱司、提举常平司等机构分夺转运使之权力。（安抚使司的形成机制是不同的，在此处不予讨论。）

转运司、提刑司、常平司是地方行政的路级“监司”，即具有相应的行政权力及监察权力。凡此三个机构之内，执行由上而下、由下而上的纵向监察（同体监察）；三个机构之间，又执行相互间的横向监察（异体监察）[9]。这种制度，无疑可以降低道德风险发生的可能性。

故而，路级行政组织的行政权力一分为三，而监察权力也同样一分为三。加上因西夏边事而逐步确立的帅司，使得州一级行政组织（包括府、州、军、监），同时受到多个上级机构及上级长官指挥、控制与监察，权力不再向某一机构的某一首长（唐末五代的藩镇节度使，宋初的转运使）集中。

这种权力的分离所形成的地方行政制度，便是我们所谓的“分离制”[1]。

[1]余蔚，《完整制与分离制：宋代地方权力的转移》。

综上而言，地方行政组织三级制形成的根本原因，在于中央政府试图降低面对过多的交易对象所造成的交易费用高昂、行政效率低下以及监察难以落实等问题。而在三级制的组织之上，高级政区的“完整制”促生了唐末五代藩镇之乱，故而宋廷在地方推行“分离制”以将高级政区的职权进行分离，降低道德风险发生的可能性及危害性，并最终使得风险成本得以降低。

但至南宋之时，为了应对外患，这部分被分离出来的权力又再次向制置司、总领等新建的地方机构集中，“分离制”又再一次向“完整制”演化，并导致了南宋末年军队军阀化的问题。

至元代之时，地方政区的层级较为紊乱，在某些地区甚至三级、四级并存于一路；行政区划最高则达到五级。但总体上，元代地方行政层级基本为三、四级。而这一现象其实正好符合本文的逻辑。

尽管元代政区的层级看似复杂，但其本质依然只有三级。而造成这一原因的，恰是高级政区（行省）的不足。

（元代政区层级，周振鹤《中国地方行政制度史》）

元初期，高级政区仅有6个行省与1个中书省，至中期之时也仅有11省，较之宋朝时期多有不如。面对大为扩张的领土，元代高级政区的数量却大为萎缩，于是高级政区需要面对的行政幅度扩增，进而造成了管理有效性的不足。在这种情况下，中央政府不得不在一定省界未能有效管理的地区（尤其是远离行政中心的地区）增设直辖的新层级，而这造成了元代地方行政层级的复杂化。

于是，原本唐代之时中央政府所面对的交易对象过多的问题，到了元代却下移到地方高级政区这一层面了。

概括而言，地方高级政区数量的减少，对应着单一高级政区行政幅度扩张及事务的增加。在这种情况下，高级政区其实难以处理其辖下诸层级行政组织的事务，于是不得不在某些地区的行政组织上增设一级乃至两级，最终促使了地方政区层级的复式化现象。（当然，我们仅就这一现象提出行政学的解释，并不代表不包含其他原因。）

明代之时的高级政区数量有所恢复，早期有一京、布政使司十二合称十三省，其后又分两京、布政使司十三合称十五省。这个数额较之元代之时稍有提升，但省级政区的行政幅度依然较大，故而其地方的行政区划依然是三级与四级混合的复式层级。清代之时，高级政区逐渐由18省扩至22省，较之明代之时又有所增加。

在这个阶段中，地方行政层级本质上保持在三级。在高级政区难以处理逐渐增加的事务及信息之时，就必然地引起高级政区数额的增加、或四级乃至于五级行政层级的出现。与此同时，高级政区实行的是权力的“分离制”，因此自宋代以后并没有再发生由高级政区官僚引发的诸如藩镇之乱的事件。

总论及背景

从周代的分封制至唐代以后的三级政区制，地方行政组织的层级增加。这一现象，是多个方面的作用所共同造成的。

生产力的发展及人口的增加带来的社会总物质之丰富，使得中央上收地方财权的收益大于所需支付的成本，进而促使中央集权制的产生。为了降低与分散个体交易所需支付的交易费用，县制便由此产生。

与此同时，在中央集权制下，中央政府在上收地方财权的同时，又造成了地方事权的上移。

不断扩张的财权与事权，促使了县级行政机构数量的增加，而中央政府再一次面对数量较多的县级行政机构。在这种情况下，为了减少直接的交易对象与交易费用，统县级行政机构便应运而生，郡县制也逐渐成型。

历代政区及地方政府层级，周振鹤，《中国地方行政制度史》

随着经济的进一步发展，中央集权也逐渐加强。从这个角度而言，地方行政体系由无转为县之一级、由县转为郡—县之二级、再转化为州—郡—县（等）之三级是势所必然的。

在此期间，层级的划分也曾受到一定外部因素的影响。但经济发展所带来的中央集权加强之趋势，在带来财权上收之时也必然促使事权的上移，故而进一步导致政区层级增加。

与此同时，为了降低地方道德风险所带来的风险成本，自宋代以后地方高级政区基本实行权力“分离制”，并增设监察职务来解决这一问题。

到民国至当代，形势与情况又有所不同，这与信息成本的降低有关，本文中暂不予讨论。但当代的地方行政制度除了省、市、县三级之外，事实上还应包括乡、镇一级，或可稍为本文之注脚。

在本文中，我们使用的工具除了新制度经济学和行政学、管理学之外，其实还隐含了一个背景，亦即生产力的发展是引起地方行政制度变迁的根本原因——由于生产力发展所导致的上收财权所带来的制度收益大于制度成本，制度净收益为正，故而中央政府存在着上收财权的动力，并在上收财权的同时伴随性地承担地方公共品供给。

前文中为了避免逻辑主线紊乱，我们将这一背景隐含在文中；但如果将这一背景单独拎出来，我们会发现一些更有趣的东西。

（一）经济发展趋势

生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。

由于劳动需要凭借一定的生产工具进行，故而生产工具的变革与发展必然带来生产力的发展。从石器到青铜器、从青铜器到铁器、再步入工业社会，生产工具的发展使得生产力迅速发展，并使得社会物质大量丰富。

这其中的逻辑在于生产工具的发展，促使社会生产力（生产率）的提高，这在早起社会主要表现为粮食亩产的提高，于是农产品剩余增多，进而使得劳动者可以逐渐从农业中脱离而出，并从事手工业等。

而农产品剩余及手工业产品剩余的增加，代表着社会物质的繁荣，于是进一步促进了商品交换的繁荣，并逐渐衍生出用以替代“以物易物”的一般等价物（即货币）。（且随着商品经济的进一步繁荣，自由交易的频率逐渐增大，对于货币这种一般等价物的需求越高，交易体系中货币化程度便得以加深。）

或许有人会说，“这些手工业者是因为在土地兼并潮中失去了土地才从事手工业的。”这种说法在某种程度上是正确的，因此广为传播，但却依然没有理解其背后的逻辑所在。恰恰是由于农产品剩余足以养活这部分不从事农业工作的手工业者，手工业才会存在；而只有当生产力更为先进、农业越加发达、农产品剩余逐渐丰富之时，手工业乃至于商业才会发展并发达。如果农产品剩余不足以养活这些人，那显然人们都会从事农业，而不是其余行业。

故而，粮食产量的增长是劳动力得以从农业中解脱的关键所在，张培刚先生将影响农业增长的因素归为三点：能利用的新增土地、单位面积土地劳动的密集程度（粗放与集约）、耕种技术的变化（包含了生产工具、水利、耕作技术）[1]。如果再细细考虑，这里面的第二点实际上还隐含了人口发展的前提。

[1]张培刚，《农业与工业化》。

于是，随着生产力的发展、耕地面积的扩增及集约（或精细）劳动的展开、人口数量的增长，粮食产量会有所增加。

故而，生产力的发展所带来的社会物质之丰富，使得中央政府上收地方财权的制度成本扩张，故而促使了中央集权的产生与加强。但我们只做了定性分析而未做定量分析，这是由于当时的社会条件下财税权力并不表现为货币，而主要表现为以占有剩余劳动为主的、对于国民生产要素的占有。

到了战国后期以后，中国逐渐由青铜时代过渡至铁器时代。由于生产工具变革、农田水利之兴修及耕作技术的改进等种种原因，两汉时期农业得到了一个极大的发展，每亩单产从西汉初的约33公斤，上升到东汉末年的60公斤左右[2]。

[2]马大英，《汉代财政史》。

于是从这个时期开始，占有国民的农产品剩余变得可能，以占有国民农产品剩余的形式来获取政府财政收入的形式又逐渐占据主导地位。

财税收入及事务的增加，使得汉代之时的政府雇员也大量增加。到西汉中后期，内外官员共计7567人，并有内外职掌共14.5万人有余。（同[2]）

到隋唐时期，伴随着均田法的实施，“以庸代役”出现便逐渐普及。李锦绣先生认为，武德二年(619)之时“以庸代役”已经制度化[3]。

[3]李锦绣，《唐代财政史稿》卷二，P5.

以庸代役，即是以实物税制（部分地）替代服役制，或者说政府的税收模式由提取国民的劳动剩余（役法）逐渐转变为提取产品剩余（主要是产品剩余）。

《新唐书》卷51食货志中有一段记载最能体现这一情况：

凡授田者，丁岁输粟二斛，稻三斛，谓之租；丁随乡所出，岁输绢二匹，绫、絁二丈，布加五之一，绵三两，麻三斤，非蚕乡则输银十四两，谓之调；用入之力（即为役），岁二十日，闰加二日，不役者日为绢三尺，谓之庸。

“租”即是田租，是对土地使用权所缴纳的实物款项；“调”同为实物款项，但“非蚕乡则输银十四两”来替代所应缴纳的绵、麻、布等；“庸”则是以绢来替代服役，一日缴纳绢三尺。

于是我们可以看出，在唐朝之时，政府财政收入除了直接提取国民劳动剩余的役法收入外，还包括了对国民产品剩余及资金剩余的提取所形成的财政收入，这是生产力发展所带来的结果。（此处不讨论租庸调制的性质问题。）

此时政府的财政收入模式，由原本提取国民的劳动剩余，先转变为提取劳动剩余或产品剩余，再到隋唐时期三者并存的情况。

然而，李锦绣先生曾指出“租调”是由田租到地税的过渡阶段的产物，而“庸”则为代替徭役劳动制的赋税。这事实上正是生产力发展带来社会物质的丰富与商品经济的发展之后，用一般等价物（货币）进行交易与结算所需付出的制度成本更低而促成的结果。

一方面，货币形式的征赋可以更好地进行保存与运输，并用于购买其余商品，且运输成本更低（以物易物具有“需求的双向一致性”这一硬约束）；另一方面，原本徭役之目的是为占有国民的劳动剩余，但却因受到诸多限制（比如地理局限、受役者的技能水平、当年是否有役使）而不够灵活，征调徭役者又需要付出一定的行政成本和监察成本。

到了中唐以后，唐廷针对这些情况适应性地以“纳资纳课”部分地替代徭役。无役使的年份则纳资课、相对政治中心较为偏远的则以输资代替役使。到了唐中晚期之时，资课成为国家重要的税收来源，主要以货币形式成为财政收入运输至京城，而部分则折变为土物或粮食供给送京或留予当地军队[4]。

[4]李锦绣，《唐代财政史稿》卷二，P5.

南宋李心传曾记：“国朝混一之初，天下岁入缗钱千六百余万，太宗皇帝以为极盛，两倍唐室矣。”到熙丰年间，“合苗役易税等钱，所入乃至六千余万”[5]。按此史料来推算，唐代的财政收入约为800万贯（应包括实物与货币收入，但这一数据是在两税改革之前还是之后，笔者没有细究。）。

[5]《建炎以来朝野杂记》甲集卷一四《国初至绍熙天下岁收数》。

唐代的官僚群体较之汉代之时庞大了许多。据李锦绣先生所考，开元二十一年（733），时京官2631人，外官（除外监官以外）15689人，内外官员合计18320人。此外还有内外职掌共35万人左右，约为汉代的2.5倍。（而隶属于中央的官吏等共纳资课约200万贯。）

宋代的财政收入上面已经给出：宋初之时约为1600万贯，神宗熙丰年间约为6000万贯。

两宋时期官僚总数较唐代进一步扩大。现据苗书梅先生考证得下表：

宋代官员总数并对比汉唐，苗书梅，《宋代官员选任和管理制度》。

在进入南宋以前，宋代官员的规模不断扩张，从真宗时期的1.3万扩张至徽宗末年4.8万。

徽宗朝时期的问题暂且不论，在哲宗朝以前，官员群体规模的扩张事实上是中央集权加强所附带而来的问题。唐代开元二十一年之官员总数并不包括外监官及使职差遣体系中所容纳的一部分官员。

在藩镇这一高级政区形成之前，唐廷在地方实行的是行政结构二级制，那么也就意味着唐代在地方政府的总体建置上其实应该略小于宋代，这是地方行政制度不同所带来的。

其次我们认为，随着中央集权的加强，中央政府在上收地方财权的同时，地方的事权也附带性地上移，诸如国家安全、治安维护、灾民赈济等事务向中央政府集中，于是在客观上必然导致事务、信息与风险向中央集中。

唐初在事权上移的同时，却并未在地方设立高级政区（即当时实行的是“州—县”二级制），遂导致了交易对象过多、交易费用过大及因监管不足所带来的道德风险等制度成本，而这一制度成本却又不得不由中央直接支付，故而向地方派遣大量使职与差遣，直接导致中枢行政机构“官与差遣分离”之现象。（更具体地说，是“职事官与职事分离，以使职差遣为职事，职事官阶官化”之现象。）

唐代中期以后，先是为了降低监察成本，在地方划分出监察区域（划分十五道，每道置一采访使）；又在安史之乱发生之后，在地方设立高级政区（即藩镇），同时下放原本上收的事权，事权由中央政府下放至藩镇，却又因高级政区权力的“完整制”导致了道德风险发生时所产生的风险成本过高的问题，其制度成本由中央与百姓共同承担，而其制度收益却被藩镇独占，并直接促成了唐末五代藩镇之乱。

宋代地方行政组织最初还仿照唐后期“藩镇—支郡—县”的三级结构实行高级政区权力“完整制”，中枢行政机构则沿袭唐代的中书门下制；其后才陆续将路一级政权一分为三，分别赋予转运司、提刑司与常平司三司，又因西夏战事而陆续在各地推行安抚使司。这是导致官僚群体扩张的原因之一。

宋神宗之时，为了推动变法而以“恢复唐代中央官制体系”为名执行了元丰官制改革。然而熙丰变法在某种程度上却有一种“由中央与贫农获取制度收益，而让地方乡绅承担制度成本”的意味，故而在推动之时必然受到地方利益集团的阻碍。这是中央对地方掌控力不足的体现。如果欲加强这种掌控力，那么官僚群体就必然随之扩增。

与此同时，元丰改制并未能改变“官与差遣分离”的现象，这是加强中央集权（而上收事权）的制度成本由中央支付的直接表现。

因此，一方面，元丰改制中所谓“宰相去政务官化”的宣言，却由于事务向中央集中而未得到根本改善；另一方面，由于“官与差遣分离”的问题并未得到根本的解决——于是为了解决地方事务，中央不得不临时增派差遣，但事毕之后却又不得不让这些官员在京“待次”（或称“待阙”），在客观上加重了北宋中后期冗官的现象。

或许我们可以认为，唐中期以来形成的中书门下制及使职差遣体系，实际上兼顾了中枢行政机构的“正职”及处理地方事务的临时或非临时之“差遣”，而宋神宗却出于推动变法的主观目的试图逆转这一趋势，并最终造成了北宋中后期冗官的现象。

当然，我们并不认为北宋前期到中期宋廷有严重的冗官现象——尽管对比于汉唐两代官员群体有所扩增，但其根本原因在于中央集权加强的同时伴随的事权上移、所促生的必然结果。至于北宋中后期是否出现了根本性质的“冗官”，我们在此不予讨论。

同时，我们在此强调，中央集权的加强之逻辑，在于“上收地方财权及伴随的事权所带来的制度收益，大于所需支付的制度成本”，于是总体净收益为正，中央政府便具有推动中央集权的动力，并凭借加强中央集权来获取更多的财政收入。

此外，中唐以后实行的两税制改革也导致了军制中的一个巨大的变化——由府兵制向募兵制的转变。当军队构成由府兵转向职业军人时，意味着国家维持着常备的职业军队来维护国家安全，这也印证了我们所谓“事权的上移”这一逻辑，原本一部分归于地方的国防责任由中央统一承担。

但这也造成了北宋军费开支的极具膨胀，北宋中央政府财政开支中，军费占比常年在70%以上，个别年份甚至接近90%。这种军制的转变给人一种主观的印象，亦即北宋军费所耗甚巨，远超前代，但却忽略了北宋中央政府在享有更多财权的同时，不得不为地方安全与国防安全承担全部责任的客观事实。而王安石推行熙丰变法之时，又试图将事权下移至地方以减少军费开支，结果未能如愿。

（二）政府的财政收入之获取——资源的资本化

从发展经济学的角度来看，能否发展的关键在于是否实现了“资源的资本化”（是否以资源产生出经济价值）。我们认为这一现象同样存在于封建社会之时、中央政府的财政活动中。中央政府如何获取财政收入，取决于它拥有什么资源，又如何对其所拥有的资源进行资本化。

值得一提的是，这个“资本(Capital)”并不单指货币(Currency)，其物质内容上和现象上表现为一定数量的货币和生产资料，并不单指货币。（不过，当这些货币与生产资料投入生产过程中并带来剩余价值之时，它们才是资本。）

因此我们可以认为，由于社会发展阶段的不同，在货币化未充分之前，资源资本化并不完全表现为资源的货币化。资源资本化的范围事实上还应包括非货币的部分，财政收入的实现也同样如此。只有当货币体系充分发达之后，人们才使用货币这一一般等价物作为财政收入的主要形式。（同时，劳动力本身也是一种商品。）

在封建时代，君主是最大的地主，君主占有土地这一至关重要的生产资料，并促使他们对土地资源进行（直接或间接的）资源的资本化；此外，权力本身也同样是一种“类要素”，这也促使了君主对权力这一资源进行（直接或间接）资本化的行为。[6]

[6]曼德尔，《权力与货币》。此书将权力定义为一种“类要素”。

具体而言，当时的政府除了事实占有土地这一要素、并通过土地要素获取土地收益税（田赋）之外，还通过直接或间接占有国民的劳动剩余（助耕、徭役等）、产品剩余及资金剩余（赋税及茶盐铁专卖等）等来获得财政收益；并且通过将权力这一类要素进行资本化（鬻爵卖官与赎罪收入、实行茶盐铁专卖等）来占有权力资源资本化的收益。

于是，由于历代社会发展程度与货币化程度的不同，封建时期政府的财税结构、形式亦有所不同。西周时期以占有国民剩余劳动为主，汉代以后则以占有国民产品剩余为主，到明代以后则主要表现为货币。

或许我们可以认为，在封建社会时期，政府事实占有土地及权力此二要素及类要素，并凭借土地与权力的资源资本化来获取财政收益。至于其资源资本化的形式，则随着生产力的发展而不断变化，从原本的占有劳动剩余，逐渐发展为占有产品剩余，并最终定型为占有资金剩余。

生产关系及相应的上层建筑也同样由此改变：从原本以对劳动剩余之占有占据统治地位的奴隶制，发展为以对产品剩余之占有占据统治地位的封建制，再到以对资金剩余之占有占据统治地位的资本主义制度。这同样是一种历史趋势。

正如周振鹤先生所言，研究历史不应只做现象研究，还应该探讨现象背后的意义。这也是我们构建历史分析框架之原因。当然，我们在此强调，这篇文章是、也仅仅是试图从经济学的角度来解释历史现象，而并不是试图对历史的事实做一个“定论”。事实上从不同的角度看待历史，我们可以得到许多的东西。