温室大棚房清理整治的冷思考

近一段时间“大棚房”间题不仅在业内，甚至成了全社会关注的热点问题。问题始于清理拆除日光温室里面精装修改成的住所或办公场所，发展到将温室周边甚至里面生产区域内的走道硬化地面刨除、日光温室“耳房”拆除等。进行这项工作的正当理由应该是消除占用或毁坏基本农田的违规行为。由于设施农业或称为温室农业的“特殊性”和“复杂性”，在工作进行过程中，出现了许多争议或争端。设施农业的“特殊性”就在于不同于传统露地农业，根本区别就是要有建筑设施，要有“房子”。“复杂性”在于绝不止于单纯的番茄黄瓜之类农产品的生产，还与“乡村振兴”、“一二三产融合”“休闲农业”“观光农业”“美丽乡村”“脱贫攻坚”“美好生活”等愿景紧密关联，小小温室承载着农业农民农村兴旺富裕的千钧重担。因此，对“大棚房”绝对不能像对“小产权房”那样简单一拆了之。至于具体的拆除过程、做法以及各地出现不同程度的争端，本文就不做赘述，因为业内人士都已经非常清楚。有些从事登记清理拆除的基层干部甚至患上精神抑郁，因为对上级各层如雪片一样的检查督查指令应接不暇，一面又看着农民赖以生存的设施毁于一旦而感到痛心疾首。业内人士普遍认为对那些假借设施农业名义，把日光温室或其他温室的部分或全部改造成住宅办公室的行为应该坚决制止，对这部分“设施”进行清理拆除予以积极支持，但对于设施农业配套的生产工作设施不能也不应该拆除，因为这阻碍了设施农业的正当发展与进步，从而也影响了上述诸愿景的真正实现。笔者认可与支持上述观点，其实早在20多年前就出现过类似情况，20世纪90年代末期在北京市昌平区有一处上千亩的农地上建了几百栋日光温室，每栋日光温室的“耳房”竟是上下2层200多m2的楼房，开发商将此“楼房”美其名日为日光温室的“配套设施”，还是有些“正义感”，向北京市政府致函举报此“偷换概念”的不法行为，尔后又有记者撰文发照曝光，不久这一上千亩的温室与楼房都被推倒拆除。

现在的问题是，为何在进行拆除温室改成住宅这一“令人拍案叫好”的过程中，出现了有损设施农业正当正常发展的“一刀切”“盲目”等农民流泪、业界愤怒、民众心寒的怪异现象。是由于在“发起”“执行”各级各环节中，没有按照“科学发展观”办事，也就是没有实事求是的分析设施农业的特点与规律而造成的。因此，“要用科学发展观解决大棚房问题”为题，简要阐述的一些观点和看法，不对之处，请各位批评指正。其实笔者的意见就是2条，一是要立规矩，建制度，按制度办事，而不是按某人的喜好与指令办事，二是实事求是，尊重设施农业的发展规律，促进设施农业的可持续发展。

关于设施农业及其相关的休闲农业、观光农业等的建章立制工作明显不足与滞后。迄今为止，只见到4份材料，分别是：国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知（2010）、国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（2016）、嘉兴市人民政府办公室关于印发休闲观光农业基地命名管理办法（试行）的通知（2006）、博罗县休闲农业与乡村旅游管理办法（2017）。四份材料中三份是“通知”，一份是“管理办法”。国土资源部农业部的2份通知实际上只能算作1份，因为第2份的最后一句就是随着该通知的施行，前一份“停止执行”。毫无讳言，4份或3份材料中最具权威性影响最大的当属国土资源部农业部2016年的通知，嘉兴市的只是一个“命名管理办法”，但最具约束性和可执行性的当属博罗县的“管理办法”，但这是一个县级层面的建章立制，影响力有限，目前尚不知道在这场大清理大拆除过程中，该县是否照此执行了。尚未发现国家部门层面对“休闲农业”或“观光农业”等的建章立制。

建章立制包括2个层面，一是建立的规章制度与管理办法要科学合理全面可执行，不留死角、漏洞与争议，二是要严格执行。在此主要分析国土资源部农业部2016年的通知，该通知由四部分组成，分别是：合理界定设施农用地范围、积极支持设施农业发展用地、规范设施农用地使用、加强设施农用地服务与监管。通知中“将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地”，并对各种设施用地面积作出了限制规定，如“进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩（6670m2）”。应该说该通知对用地的划分是符合设施农业特点的，对面积也有明确规定。但其中有几个问题影响了作为“法律”的可执行性，一是对配套设施、附属设施只是统而概之，那么多种类的附属设施配套设施，各自的面积、建设标准要求如何，通知中没有涉及，二是“原则上”是何意思，当属见仁见智，在具有“法律”意义的文件中到处都是“原则上”，可想而知在执行和检查过程中都是伸缩难定的，这部“法律”在人们心目中也就是“原则”而已。

无独有偶，在中国大陆地区大棚房清理拆除如火如茶之时，从新媒体上传来了中国台湾地区的《休闲农业管理办法》（以下简称《办法》），该《办法》于1992年颁布，2018年修订，由4章45条构成。该办法的缜密程度基本上达到了上面提到的“科学合理全面可执行，不留死角、漏洞与争议”，如将休闲农业的附属设施细分为14种具体设施：安全防护设施、平面停车场、凉亭（棚）设施、眺望设施、标示解说设施、卫生设施、休闲步道、水土保持设施、环境保护设施、景观设施、农业体验设施、生态体验设施、农特产品零售设施、其他经市、县主管机关核准与休闲农业相关之休闲农业设施。并规定了每种设施的建设要求，如“平面停车场及休闲步道，应以植被或透水铺面施设”“凉亭（棚）设施、眺望设施及卫生设施，最大兴建面积每处以45m2为限”“农业体验设施及生态体验设施，楼地板最大兴建面积每处以330m2为限”“农特产品零售设施建筑物高度不得高于4.5m，最大兴建面积为330m2，休闲农业区每100hm2以设置一处为限”“休闲农业设施之高度不得超过10.5m”等，该《办法》全面细致，甚至对门票销售、警备设施都有规定。

如前所述，之所以“大棚房”问题引起那么多争议争端，其主要原因：一是制度不严谨；二是有制度没执行；三是审批规划部门没有尽职尽责严把审批关。说到底，还是源头的立规和审批出了问题。因此，为了彻底解决“大棚房问题”，笔者建议国家有关部门不仅要有设施农业用地管理规定，而且要对与设施农业相关的“休闲观光农业”等制定详细的管理规章。为何一定要有专门的休闲观光农业管理细则，是因为这次的“大棚房”清理实质上不仅仅是设施农业的问题，已经实实在在的波及到休闲观光农业、农家乐等一二三产业融合领域。如果仍不尽快制定出台相关规章制度，像现在的事件或悲剧今后还会重演。如前所述，在北京20多年前就上演的事情如今又改头换面的登场，究其原因就是当时只是一拆了之，在法治层面未能及时跟上。假如在20年前就根据当时的事件，吸取经验教训，及时建章立制，也许也就没有如今的“大棚房”问题了。

其实，设施农业作为先进的农业生产方式，农民增收致富的重要形式，各级政府都在政策、资金等方面大力支持，几乎每年的“一号文件”中都有发展设施农业的字句。尽管这次清理拆除“大棚房”在某种程度上伤及设施农业，也是“城门失火殃及池鱼”，据说是在整治不良房地产而引发的。如前所述，温室里搞住宅应当全面清理拆除，但连温室里面的硬化地面也要刨除恢复成泥巴路，供参观者用的停车场也要恢复为泥地，晴天尘土飞扬，雨天一片泥泞，显然有悖于温室清洁生产、病虫害物理防治、减少农药使用等先进理念，所以这些做法显然是“做过头”了。亡羊补牢犹未为晚，就设施农业而言，一定要弄清楚设施农业及相关产业的特点和规律，制定出来切实可行的政策与管理办法，助推设施农业的可持续健康发展，为农民增收致富，农业科技进步发挥更大作用。

这几年，大型连栋温室如雨后春 笋般兴建，单体规模 10 hm2 以上已不鲜见，投 资额动辄数亿或数十亿元。笔者也考察过几处， 发现问题不少，一是设施结构的通风降温问题， 数十公顷的温室显然难以用湿帘风机降温，这 种温室起源于荷兰，由于荷兰气候温和冬无严 寒夏无酷暑，所以在荷兰降温不是问题，然而 这种温室放在我国大部分地区，通风降温都是一大难题；二是技术问题，荷兰的温室大型化 是与百余年来的技术进步成比例发展的，而我 国长期以来的温室技术积累都集中在日光温室 和塑料大棚等小型设施，一下子要运行管理如 此大型化温室，从环控技术、病虫害防治、栽 培管理等都是难题，许多地方高薪聘请荷兰技 术员，有些外籍技术员由于“水土不服”，加 之缺乏技术服务体系化，也未能实现预期目标；三是市场问题，所谓的高端市场毕竟容量有限， 而且这些温室的产品大多限于番茄，所以许多 企业在市场开拓方面举步维艰。本人认为，大 型温室毕竟代表了温室技术的先进性，我国要 在农业高新技术占一席之地，肯定要建设、要 研究，但要量力而行，不可盲目扩张，应该先 积累摸索技术，做到技术与规模相适应，让大 型温室经得起市场的考验。