读书笔记

《置身事内：中国政府与经济发展》读书笔记

2024-01-22  本文已影响0人  小象漫步ING
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作者: 兰小欢
出版社: 上海人民出版社
出品方: 世纪文景
副标题: 中国政府与经济发展
出版年: 2021-8

在我国，政府不但影响“蛋糕”的分配，也参与“蛋糕”的生产，所以我们不可能脱离政府谈经济。

本书分上下两篇：
上篇解释微观机制，包括地方政府的基本事务、收入、支出、土地融资和开发、投资和债务等；
下篇解释这些微观行为对宏观现象的影响，包括城市化和工业化、房价、地区差异、债务风险、国内经济结构失衡、国际贸易冲突等。
最后一章提炼和总结全书内容。

上 篇 微观机制

第一章 地方政府的权力与事务

◆ 经济发展水平的差异远大于美国各州
◆ 我国各地风俗、地理、文化差异也大
◆ 要理解政府治理和运作的模式，首先要了解权力和资源在政府体系中的分布规则，既包括上下级政府间的纵向分布，也包括同级政府间的横向分布。

本章将介绍政府间事权划分的基本逻辑。第一节简要介绍行政体系的几个特点。第二节至第四节结合实际情况，详述事权划分三原则：外部性和受益范围原则、信息复杂性原则、激励相容原则。(2)第五节介绍地方政府的招商引资工作。

第一节 政府治理的特点

◆ 五级管理，乡下自治——中央—省—市—县区—乡镇。乡以下的村落，则实行村民自治

◆ 条块分割，多重领导——我国政治体系的一个鲜明特点是“层层复制”：
中央的主要政治架构，即党委、政府、人大、政协等，省、市、县三级都完全复制，即所谓“四套班子”。

◆ 条块分割，多重领导——制度设计的一大任务就是要避免把过多决策推给上级，减轻上级负担，提高决策效率

◆ 官僚体系——三大特点延续至今：官员必须学习和贯彻统一的意识形态；官员由上级任命；地方主官需要在多地轮换任职。

在任何体制下，权力运作都受到两种约束：做事的能力及做事的意愿。前者取决于掌握的资源，后者取决于各方的积极性和主动性。

第二节 外部性与规模经济

◆ 行政区域大小应该跟政策影响范围一致。

第三节 复杂信息

◆ 有信息优势的一方，或者说能以更低代价获取信息的一方，自然就有决策优势。
◆ 信息优势始终是权力运作的关键要素
◆ “层层加码”现象的背后，既有上级层层施压和摊派的因素，也有下级为争取表现而主动加压的因素。
◆ 因为下级可能扭曲和隐瞒信息，所以上级的监督和审计就非常必要，既要巡视督察工作，也要监督审查官员。
◆ 规则模糊不清与权力个人化：选择题与主观题
◆ 权责利都协商清楚
◆ 一把手负责制，这种权力的自然集中可能会造成专权和腐败。

第四节 激励相容

◆ 如果一方想做的事，另一方既有意愿也有能力做好，就叫激励相容。

第五节 招商引资

◆ 要招商，就要有产业园区，这涉及土地开发、产业规划、项目运作等一系列工作
“七通一平”（通电、通路、通暖、通气、给水、排水、通信，以及平整场地）

◆ 常见的税收优惠：
1. 企业所得税的“三免三减半”
2. 高管的个人收入所得税进行返还

结语

◆ 本章讨论了事权划分的三种理论：公共服务的规模经济与边界、信息复杂性、激励相容。
◆ 地方政府不止提供公共服务，也深度参与生产和分配。
◆ 不能脱离政府来谈经济，是理解中国经济的基本出发点。
◆ 事权划分，是理解政府间资源分配的基础。决定了干哪些事，才能决定用哪些资源。

第二章 财税与政府行为

◆ 1994年分税制改革对政府行为和经济发展影响深远。

第一节介绍这次改革的背景和过程，加深我们对央地关系的理解。
第二节分析改革对地方经济发展方式的影响，介绍地方政府为了应对财政压力而发展出的“土地财政”，这是理解城市化和债务问题的基础。
第三节讨论分税制造成的基层财政压力与地区间不平衡，并介绍相关改革。

第一节 分税制改革

◆ 1994年的分税制改革
◆ 农村搞土地承包，城市搞企业承包，政府搞财政承包。
◆ 我国的基本国策决定了不能对所有权做出根本性变革，只能对使用权和经营权实行承包制，以提高工作积极性。
◆ 1980年的利润税仅为6%，1986年上升到20%
◆ 财政包干造成了中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。
◆ 预算外收入则可以独享
◆ 2018年，分立了24年的国税与地税再次开始合并
◆ 成功的政策背后是成功的协商和妥协，而不是机械的命令与执行，所以理解利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。
◆ 当2001年推行所得税分成改革时，地方再次突击征税。
◆ 地方政府自然就有动力创办价高利大的企业，比如烟厂和酒厂，这些都是创税大户。20世纪90年代，各地烟厂、酒厂越办越多，很多地方只抽本地牌子的烟、喝本地牌子的啤酒，这种严重的地方保护主义不利于形成全国统一市场
◆ 所有企业的所得税中央和地方六四分成

第二节 土地财政

◆ 改革前，企业的大多数税收按隶属关系上缴，改革后则变成了在所在地上缴
◆ 青睐重资产的制造业，
一是因为投资规模大，对GDP的拉动作用明显；
二是因为增值税在生产环节征收，跟生产规模直接挂钩；
三是因为制造业不仅可以吸纳从农业部门转移出的低技能劳动力，也可以带动第三产业发展，增加相关税收。
◆ 地方政府重视企业而相对轻视民生，重视生产而相对轻视消费。
◆ 最终支付税金的一般是消费者（增值税发票上会分开记录货款和税额，消费者支付的是二者之和），但因为增值税在生产环节征收，所以地方政府更加关心企业所在地而不是消费者所在地。
◆ 争夺税收大厂，放松环保监督，损害了生态环境，推高了过剩产能。
◆ 1998年发生了两件大事，城市土地的真正价值才开始显现。
第一是单位停止福利分房；
第二是确立了城市政府对土地建设的垄断权力。
◆ 2018年“土地财政”收入相当于地方公共预算收入的89%，是名副其实的“第二财政”。
◆ “土地财政”的实质是“房地产财政”。
◆ 在经济起步阶段，能利用的资源主要就是人力和土地。
◆ 地方官员任期有限，短视行为，寅吃卯粮。投资质量下降，收益不高，债务负担就越来越重。

◆ 2020年《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》
“推进土地要素市场化配置”
不仅要在省、市、县内部打破城乡建设用地之间的市场壁垒，建设一个统一的市场，盘活存量建设用地，而且要“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”，以提高土地资源在全国范围内的配置效率。

第三节 纵向不平衡与横向不平衡

◆ “市压县，市刮县，市吃县”现象严重
◆ 在21世纪初，全国开始推行“扩权强县”和“财政省直管县”改革。
◆ “省直管县”这种做法源于浙江，20世纪90年代就在全省施行，效果很好。
◆ 2019年，浙江省53个县（含县级市）里，18个是全国百强县。

◆ “省直管县”改革至少遭遇了两个困难：
◆ 省里管不过来
◆ 监管跟不上

结语

◆ 要深入了解政府，必须了解财税。本章介绍了1994年分税制改革的逻辑和后果。
◆ 制度改革必须不断适应新的情况和挑战。理解和评价改革，不能生搬硬套某种抽象的哲学或理论标准，而必须深入了解改革背景和约束条件，仔细考量在特定时空条件下所产生的改革效果。只有理解了分税制改革的必要性和成功经验，才能理解其中哪些元素已经不适应新情况，需要继续改革。

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第三章 政府投融资与债务

◆ 土地资本化的魔力，在于可以挣脱物理属性，在抽象的意义上交易承诺和希望，将过去的储蓄、现在的收入、未来的前途，统统汇聚和封存在一小片土地上，使其价值暴增。
◆ 经济发展的奥秘之一，正是把有形资产转变成为这种抽象资本，从而聚合跨越空间和时间的资源。

第一节 城投公司与土地金融

◆ 实业投资通常是个连续的过程，需要不断投入，每个阶段打交道的对象不同，所需的专业和资源不同，要处理的事务和关系也不同。
◆ 我国政府不但拥有城市土地，也掌控着金融系统，自然会以各种方式参与实业投资，不可能置身事外。

◆ 政府付费使用私营企业开发建设的基础设施（如产业园区），不算什么新鲜事。这种模式叫“政府和社会资本合作”（Public-Private Partnership, PPP），源于海外，不是中国的发明。
◆ 从纸面定义看，各种实体似乎泾渭分明，但从实际业务和行为模式来看，融资平台类公司就是企业和政府的混合体

第二节 地方政府债务

“土地财政”与“土地金融”.png

第三节 招商引资中的地方官员

◆ 激励机制——胡萝卜加大棒
◆ “政治-投资周期”频繁，容易“摊大饼”
◆ 偏重“看得见”的工程：绿化、道桥
◆ 忽视“看不见”的工程：地下官网、“看海”

结语

◆ 从生产投资型政府向服务型政府逐步转型。

第四章 工业化中的政府角色

◆ 近些年兴起的政府产业投资基金

第一节 京东方与政府投资

第二节 光伏发展与政府补贴

◆ 更加合理的做法是直接补贴新能源，加速其技术进步和成本降低，待其市场份额不断扩大、成本逼近传统能源之后，再逐渐降低补贴，同时对传统能源征税，加速其退出。

◆ 产业政策要有退出机制，退出机制”有两层含义：
◆ 第一是政策本身要设计退出机制。
◆ 第二是低效企业破产退出的渠道要顺畅。

第三节 政府产业引导基金

私募基金基本运作模式

◆ 有限合伙制：出钱的人叫“有限合伙人”（limited partner，以下简称LP）
◆ 管钱和投资的人叫“普通合伙人”（general partner，以下简称GP）
◆ GP的投资对象既可以是上市公司公开交易的股票（二级市场），也可以是未上市公司的股权（一级市场），还可以是上市公司的定向增发（一级半市场）
◆ 股份公司在注册时默认是永续经营的，但私募基金却有固定存续期，一般是7—10年。
◆ 国内最大的一类LP就是政府产业引导基金

结语

我国的经济改革脱胎于计划经济，政府手中掌握大量对产业发展至关重要的资源，如土地、银行、大学和科研机构等，所以必然会以各种方式深度参与工业化进程。

信用级别高的地方政府和国企为主体、以土地为杠杆，可以撬动大量资源，加速投资进程，推动快速城市化和工业化。这种模式的成就有目共睹，但也会带来如下后果：与土地相关的腐败猖獗；城市化以“地”为本，忽略了“人”，民生支出不足，教育、医疗等公共服务供给滞后；房价飞涨，债务急升；经济过度依赖投资，既表现在民众收入不高所以消费不足，也表现在过剩产能无法被国内消化、向国际输出时又引起贸易失衡和冲突。

下 篇 宏观现象

地方政府推动经济发展的模式。这种模式的第一个特点是城市化过程中“重土地、轻人”，优点是可以快速推进城市化和基础设施建设，缺点是公共服务供给不足，推高了房价和居民债务负担，拉大了地区差距和贫富差距。

第五章 城市化与不平衡

◆ 有心仪工作的城市房价太高，而房价合适的城市没有心仪的工作。梦想买不起，故乡回不去。

2019年的城镇户籍人口只占总人口的44%，比常住人口占比少了16个百分点。也就是说有超过2亿人虽然常住城镇，却没有当地户口，不能完全享受到应有的公共服务（如教育）

第一节 房价与居民债务

◆ 房地产常被称作“经济周期之母”，根源就在于其内在的供需矛盾
◆ 2019年最富有的10%的人占有总财富的49%，而最穷的40%的人只占有总财富的8%。

第二节 不平衡与要素市场改革

第三节 经济发展与贫富差距

对大多数“70后”来说，生活主要靠自己打拼，因为父母当年收入很低，储蓄也不多。
但对“80后”和“90后”来说，父母的财富和资源对子女收入的影响就大了。(36)原因之一是财富差距在其父母一代中就扩大了，财产性收入占收入的比重也扩大了，其中最重要的是房产。
◆ 2019年净资产最高的20%的家庭占有居民全部净资产的65%，而最低的20%只占有2%
◆ 并没有什么神秘的经济力量会自动降低收入不平等，“先富带动后富”也不会自然发生，而需要政策的干预。

结语

◆ 我国的城市化大概可以分为三个阶段：
第一阶段是1994年之前，乡镇企业崛起，农民离土不离乡，城市化速度不快。
第二阶段是1994年分税制改革后，乡镇企业式微，农民工进城大潮形成。这个阶段的主要特征是土地的城市化速度远远快于人的城市化速度，土地撬动的资金支撑了大规模城市建设，但并没有为大多数城市新移民提供应有的公共服务。
第三个阶段是党的十八大以后，随着一系列改革的陆续推行，城市化的重心开始逐步从“土地”向“人”转移。

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第六章 债务与风险

◆ 人们在乐观时往往会低估负债的风险，过多借债。当风险出现时，又会因为债务负担沉重而缺乏腾挪空间，没办法应对。

第一节 债务与经济衰退

◆ 债务常常把风险集中到承受能力最弱的穷人身上。

第二节 债台为何高筑：欧美的教训

◆ 债务源于人性：总想尽早满足欲望，又对未来盲目乐观，借钱时总觉得将来能还上。

第三节 中国的债务与风险

◆ 低效率乃至亏损的国企或大中型私企，若不能破产重组，常年依靠外力“输血”，挤占有限的信贷资源，变成“僵尸企业”，就会拉低经济整体效率，推升宏观债务负担。

◆ 发达国家一般要求企业使用自有资本金，而我国允许房企借钱“买地”

◆ 我国企业债务负担较重，应对风险的能力受限。

第四节 化解债务风险

◆ 任何国家的债务问题，解决方案都可以分成两个部分：一是偿还已有债务；二是遏制新增债务，改革滋生债务的政治、经济环境。
◆ “谁决策谁担风险”的逻辑

结语

◆ 导致目前债务问题的直接起因，是2008年的全球金融危机和几年后的欧债危机。
◆ 出台了“4万亿”计划，稳定了我国和世界经济，但同时也加剧了债务负担和产能过剩。

扩展阅读

◆ 所谓“三道红线”，是要求房企在剔除预收款后的资产负债率不得高于70%、净负债率不得高于100%、现金短债比不小于1倍。

第七章 国内国际失衡

◆ 我国经济的崛起，迅速成为“世界工厂”，巨大的成功背后，也隐藏着两重问题。
第一是内部经济结构失衡：重生产、重投资，相对轻民生、轻消费，导致与巨大的产能相比，国内消费不足，而消化不了的产品只能对外输出。
这就带来了第二个问题：国外需求的不稳定和贸易冲突。

第一节 低消费与产能过剩

◆ 国家资本积累：计划经济时期的粮食“统购统销”、工农业产品价格“剪刀差”。

◆ 产能过剩、债务风险、外部失衡

一句话，不平衡！
由内部经济结构失衡导致外部环境失衡。
（内因起主导作用，世界格局也是这样在不同国家意志的共同作用下，一点点发生变化的）
1、重生产、投资逐步低效，积累债务风险
2、轻民生、消费相对不足，导致产能过剩
3、靠出口、需求不稳难控，产生贸易冲突

◆ 若投资形成的资产不能提高生产率、带来更高的收入，不能成为未来更高的消费，这种投资就没有形成实质性的财富，就是浪费。
◆ 我国的调整包括“供给侧结构性改革”、要素市场改革，以及提出“国内大循环为主、国际国内双循环相互促进”的发展战略，等等。在美国，这种调整伴随着政治极化、贸易保护主义兴起等现象。

贸易问题从来不是单纯的贸易问题，贸易冲突的根源也往往不在贸易本身。

第二节 中美贸易冲突

◆ 在民粹主义和反全球化情绪爆发的年代，讲道理没人听。

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这些数据(专利、论文)都是每年新增的流量，不是累积的存量。若论累积的科技家底，比如专利保有量和科研水平，中国还远远赶不上美国。这就好比一个年轻人，多年努力后年薪终于突破百万，赶上了公司高管的水平，但老资格的高管们早已年薪百万了几十年，累积的财富和家底自然要比年轻人厚实得多。但这个年薪百万的流量确实传递了一个强烈的信号：年轻人已非昔日吴下阿蒙，已经具备了挣钱的能力，势头很猛，未来可期，累积家底大约只是时间问题。

◆ 制造业不仅有学习效应，还有很强的集聚效应和规模效应。

第三节 再平衡与国内大循环

◆ 所以解决就业和提高收入必须依靠服务业的大发展，而这只能发生在人口密集的城市中。

◆ 只有继续推进各类要素的市场化改革，继续扩大开放，真正转变地方政府角色，从生产型政府转型为服务型政府，才能实现国内市场的巨大潜力，推动我国迈入中高收入国家行列。

第八章 总结：政府与经济发展

◆ 不仅要摸清产生问题的历史和现实根源，还要深入了解各种可行方案的得失。

◆ 要区分经济发展过程和发展目标。既不要高估发达国家经验的普适性，也不要高估自己过去的成功经验在未来的适用性。

第一节 地区间竞争

◆ 在目前的发展阶段，政府需要承担起更加多元的职能，将更多资源投入教育、医疗、社会保障等民生领域，改变与市场和企业的互动方式，由“生产型政府”向“服务型政府”转型。

第二节 政府的发展与转型

◆ 所谓“政府能力”，不仅包括获取资源的能力，也包括政府随着经济发展而不断调整自身角色和作用方式的能力。

第三节 发展目标与发展过程

◆ 对发展中国家来说，提高生产率的关键不是探索未知和创新，而是学习已知的技术和管理模式，将更多资源尽快组织和投入到学习过程中，以提高学习效率。

  1. 掌握大量资源并可以自主行动的地方政府；
  2. 协调和控制能力强的中央政府；
  3. 以及人力资本雄厚和组织完善的官僚体系。

◆ 可行的政策空间和演变路径受三大制度约束：农村集体所有制、城市土地公有制、户籍制度。所以中国的工业化才离不开乡镇企业的发展

◆ 政治经济学中有个重要概念叫“精英俘获”（elite capture），一个例子就是地方政治精英被地方利益集团俘获，损害民众利益。

◆ 比较优势和自由贸易能让国家整体得益。但整体得益不等于让每个人都得益。

◆ 研究发展过程的经济学还包括两大特殊议题，一是发展顺序，二是发展节奏。
◆ 第一个问题的重点是“结构”
◆ 第二个问题的重点是“稳定”或“渐进性”。

◆ 改革方向和改革过程是两回事。

就算每个人都对改革方向和目的有共识（事实上不可能），但对改革路径和步骤也会有分歧。什么事先办，什么事后办，不容易决定。每一步都有人受益、有人受损，拼命争取和拼命抵制的都大有人在。就算能看清对岸的风景，也不见得就能摸着石头成功过河，绊脚石或深坑比比皆是。

◆ 任何成功的转型过程都离不开缓冲机制。

结语

◆ 具体问题的解决方案，只能在实践中不断权衡、取舍、调整、改进。

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