土地财政与土地金融——经济增长背后的故事

根据财政部公布的2021年财政收支情况显示，2021年全年，全国国有土地使用权出让收入（简称土地出让收入）87051亿元，同比增长3.5%。2021年的土地出让收入，相较于2016年的37457亿元，短短六年的时间，全国土地出让收入已经翻了一倍多。与2021年全国税收收入17.27万亿元相比，土地出让收入也已经成为财政收入，尤其是地方财政收入的主要来源之一。

中国经济改革开放40多年，地方与地方之间经济锦标赛是驱动我国经济发展的核心动力来源之一。而对于地方政府来说，其驱动经济发展所调动资源的主要资金来源就是土地财政和土地金融。

土地出让收入：土地财政的来源

土地出让收入的来源依据是《土地管理法》。根据《土地管理法》第四十三条的规定：

任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

这就是为什么，单位和个人申请使用土地需要走招拍挂的程序，而土地出让收入也就是我们所常说的土地拍卖收入。一宗土地在进行拍卖之前，需要先进行土地征收、拆迁以及土地整治工作，这也是土地成本的主要构成。

根据《土地管理法》的第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。具体补偿费用的标准如下：

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

以耕地土地补偿费为例，若按照平均年产值的六至十倍。在北方，耕地种植以小麦和玉米为主。根据国家统计局数据，2021年小麦单产5863.4公斤/公顷(390.9公斤/亩)，按照当前小麦的价格，亩产收入就在1000元左右。如果按照一年分别种植小麦和玉米，一亩地每年的收入在2000元-3000元之间。

按照这种补偿标准，耕地征收补偿中的土地补偿费上限就为一亩地30万元左右。即使考虑到安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费，也会造成土地拍卖收入与征地补偿之间产生巨大的利差。这种利差就转变为地方政府可观的可支配资金的来源。

在收入端，土地拍卖收入在一定程度上，是与房价直接挂钩的。从此角度来说，房价上涨在一定程度上，地方是乐见其成的。这就是为什么，房价涨得比较厉害的时候，要按照中央的要求进行调控，而房价下跌的时候又会发布限跌令，避免房价下跌。

这种收入在一定程度上也成为了地方政府进行公共基础设施建设的主要资金来源之一，在公共基础设施贫乏时期，这也产生了良好的外部效应，在很大程度上促进了经济的快速增长。甚至可以认为，这是我们国家在工业化和城市化建设进程中，进行资本积累的工具之一。

城投企业：土地金融的载体

完成征收和拆迁之后，则需要进行所谓的“三通一平”（水通、电通、路通和场地平整）或“五通一平”（通水、通电、通路、通讯、通气、平整土地）。一般来说，从事三通一平和五通一平工作的，则由地方的城投企业来开展。

地方城投企业所从事业务主要包括项目代建（基础设施建设）和土地综合整治。地方城投企业所从事的业务很难依靠市场化运营的方式来实现盈利以及获取现金流。项目代建和土地整治完成以后，则主要依靠地方政府来进行回购。地方政府进行回购的主要资金来源就是土地拍卖所产生的收入及部分财政补贴。

但是，在实际运转的过程中，前期项目代建和土地综合整治的资金来源是城投企业自身的垫资，而垫资的主要资金来源则是对资本市场及银行、信托等金融机构的融资。毕竟，城投企业还是作为企业独立化运作，并且由于有财政兜底的预期，从信用风险的角度，金融机构也倾向于向城投企业提供融资。

为配合和增强城投企业的融资能力，地方政府为充实城投企业的资产规模，则将土地、公共服务等相关的资产划拨给城投企业。地方以此方式来实现了土地收益的财务杠杆放大效应。

根据wind的数据，资本市场城投债券存量余额持续扩张，目前已经达到13.57万亿元（具体见下图）。一般来说，城投债占发债企业融资规模的比例在20%-30%，保守估计，全国城投企业有息负债规模至少应当60万亿左右。这种天量的资金则主要用于了城市基础设施建设和工业化发展。

城投企业有息负债规模的持续扩张，在一定程度上是得益于房价和土地价格的持续上涨。一旦土地市场遇冷和房地产价格下跌，地方有可能会被迫开启去杠杆的进程。一旦开启这种进程，其过程将会是十分痛苦的。

招商引资背后的剪刀差：模式还可持续吗？

同样是使用国有土地，不同土地用途的价格是截然不同的，这就反映了经济发展背后的部分事实。广州市规划和自然资源局组织开展广州市2021年城镇国有建设用地标定地价更新成果听证公布的数据，可以管中窥豹：

从标准宗地净用地面积加权统计来看，广州市2021年城镇国有建设用地标定地价总体地价水平：商业用地平均地价为18643元/平方米（平均楼面地价），办公用地平均地价为8825元/平方米（平均楼面地价），住宅用地平均地价为15412元/平方米（平均楼面地价），商办混合用地平均地价为13604元/平方米（平均楼面地价），商住混合用地平均地价为17004元/平方米（平均楼面地价），商办住混合用地平均地价为22401元/平方米（平均楼面地价），工业用地平均地价为1214元/平方米（地面地价），公共服务用地（类别一）平均地价为3059元/平方米（平均楼面地价），公共服务用地（类别二）平均地价为826元/平方米（地面地价）。

从上可以发现，商住用地的土地价格远高于工业用地的土地价格。地方为促进地方经济的发展，在土地市场所表现出的倾向就是用商住用地所得来补贴工业的发展。由于商住用地中，住宅所占比例远高于商业用地。因此，实际上住宅用地与工业用地所形成的剪刀差，是居民在为工业化发展和基础设施改善的代价买单。

由于过去二十年，房地产价格一直处于上涨的趋势中，资产价格上涨所带来的财富效应在一定程度上掩盖了城市化和工业化发展过程中的成本付出。

这种促进经济发展的模式所带来的结果：一是住房消费极大地挤压了居民其他消费支出的空间和规模；二是一旦房价出现下跌，财富效应消失，居民成本负担的感受将会愈来愈明显，这将会极大打击居民对于未来的信心。

结语

随着我国基础设施建设的逐步完善，依靠土地市场来实现资本积累，从而助推经济的发展会面临越来越大的挑战。在要求加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，需要以居民消费促进工业和服务业发展，以工业发展和服务业发展来促进居民消费。在此发展趋势的要求下，也需要逐步摆脱对此种经济发展模式的依赖。