三支柱体系构成：国家层面社保的公平性与强制性、社会层面补充保险的

                                                                          20190116  闫安

旧话重提，庹国柱老先生下面的这段话引发了话题共鸣和彼此探讨的乐趣。这或许是一个包括政府监管部门在内的，社会各界一直认识不清或存在严重分歧的关键性问题，具有代表性。还不仅仅是企业年金。

——“企业年金最大的一个悖论，我们建立企业年金是为了给基本养老保险建立补充。特别是在基本养老保险领取额最低的人最需要补充。恰恰我们这个制度不是使最需要的人得到补充。而是在基本养老保险领取额最高的人才有这个制度。所以我一致认为这个制度本来应该是雪中送炭项目，客观上实施下来，它变成锦上添花项目。”

结合庹老师的问题，个人从“政府失灵”、“市场失灵”角度对现在成为热点的社会层面的第二支柱补充保险、市场层面的第三支柱保障进行分析。

"政府失灵"包括以下几种情况:(1)由于行为能力和其他客观因素制约，政府干预经济活动达不到预期目标；(2)政府干预经济活动达到了预期目标，但效率低下，或者说成本昂贵，导致资源并未得到充分有效地利用；(3)政府干预经济活动达到了预期目标，也有较高的效率，但都带来不利的事先未曾预料到的副作用；(4)某些外部性问题或国际性经济贸易问题，一国政府无能为力加以解决，如核利用中的污染问题，国际贸易纠纷问题等。

“市场失灵”的主要表现：（1）市场存在着垄断或不完全竞争,使其并不总是产生最有效的结果 ；（2）市场行为的外部性可能产生负面的外溢效果；（3）市场机制不能保证公共物品的供给；（4）市场信息的不完全性或不对称性所导致的经济中的不确定性；（5）市场所导致的收入分配后果在政治上或道义上无法接受。

首先，统一概念认识，否则，就是“盲人摸象”和各说各话。

第一支柱，是国家层面的社会基本保险，是全民福利，举办主体是政府，具有强制性。这与现代社会保障制度的贝弗里奇报告思想一致，也得到了国际性普及。即社会保障应遵循以下四个基本原则:一是普遍性原则，社会保障应该满足全体居民不同的社会保障需求；二是保障基本生活原则，即社会保障只能确保每一个公民最基本的生活需求；三是统一原则，即社会保险的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一；四是权利和义务对等原则，即享受社会保障必须以劳动和缴纳保险费为条件。

第二支柱，是社会层面的雇主补充保险，前置条件是必须参加社会基本保险，具备经济能力和举办条件，因而属于社会保险的补充，而不是商业保险的补充，举办主体为雇主。雇主可以是政府，典型如职业年金的举办；也可以是企业和各类社会团体，如企业年金。

不同于强制的社会基本保险，补充保险属于条件限制、政府鼓励、税收优惠、监管引导、市场运作。属于“自愿、自主、自动加入、半强制”行为，由于补充保险涉及参与主体即包括面向全社会的政策制定、税收优惠；又有金融监管机构对牌照资格限量准入、行为监管、功能监管；还包括雇主层面的经济能力和举办动机如人才“金手铐”、延迟薪酬、企业福利、人才激励等多元因素；还有涉及雇员层面的配比缴费问题等。上述因素交织在一起，就会出现局部政策失灵或市场失灵的现象。典型如补充养老和补充医疗，问题多，也是这是需要重点讨论的。

第三支柱，市场层面的个人和家庭保障，属于自愿行为。保障不等于保险，外延内涵更广更多。正如信托不等于信托公司，信托不等于信托人不是一回事一样。 正如英文信托单词trust 、trustee、fiduciary、trustor等不同的含义一样。

我国三支柱社会保障体系的核心，包括了国家层面的社会基本保险、社会层面的雇主补充保险、市场层面的个人和家庭保障。

过往，没有统一认识的，主要集中在第二支柱、第三支柱。典型如第二支柱的企业年金和职业年金。忽略了社会属性，而过于强调了金融属性和企业属性。所以如上述庹老师分析的，企业年金实施十多年，现状成了被动定向税优的半强制的公务员职业年金和国企为主的补充养老保险，市场增长率和覆盖从2015年开始陷入停滞。而公共政策普惠税优的特点难以体现。叠加第一支柱替代率过高，市场化中小民营企业积极性不高及其他替代选择等原因。

可能结果是公务员职业年金待遇更高，国企成了补充保险的“富人俱乐部”，而中小民营企业又积极性不高。自2004年企业年金实施以来，至今已有15年。按照人社部新闻发言人公布的数据，截至2017年底，基本养老9.15亿人，企业年金达2300多万人，覆盖占比只有2.5%。所以被诟病为“定向税优”或“国企补充养老俱乐部”也可理解。这应该属于“政策失灵”的“政府干预经济活动达到了预期目标，但效率低下，或者说成本昂贵，导致资源并未得到充分有效地利用”。

也因此，被庹老师所质疑“目前大概有几万实施企业年金的企业。这些企业都是大公司、有钱的公司、国有公司、垄断公司。最广大的中小企业没有能力来建立这个企业年金制度。而且税收部门、财政部门一直不愿在税务上让步，一个最重要的就是，税务是要作为解决社会公平，盈利好的企业多收一些税来解决贫困的人。我们叫抽肥补瘦。如果我给企业年金让的税收让的越多，补贴的都是有钱人。我简单考察了一下，美国85%以上的企业都进入这个制度，它是普惠的。普惠的政策就公平，如果我的税收政策把税补给有钱的企业，麻烦了。因为基本养老保险，缴费基础最低不不低于基本工资的平均社会工资的60%。高的不超过社会平均工资的三倍。但恰恰是那些能交三倍的企业，他们将来在基本养老保险拿的收入比较高的那部分人，他们有资格、有能力建立企业年金。我一直对这个问题到底应该怎么样来看待，有人说你这个太偏激了。事情总是要有开头。所以为什么企业年金很长时间内一直做不大。”

企业年金税收普惠，企业实施自主自愿，体现效率原则。但企业年金只有2.5%的覆盖率，不能解释具备条件的不同性质企业为何不去享受普惠型税优政策。

解决问题三个措施，一是政府层面降低基本替代率，为第二支柱腾出空间；二是政策层面实行企业年金“自动加入”机制；三是管理机构层面提升养老积累期的增值效应，乃至于生命周期自动投资默认等。

对“自动加入”，按照郑秉文的研究，美国401（K）2006年养老金法案实施“自动加入”后，大数据显示，纵向比，2006年美国企业年金的参与率是66%，2014年提高到77%；横向比，采取自愿加入的企业里，年金参与率是58%，而采用自动加入的参与率则高达88%。“自动加入”对以下三个群体的激励效果特别好：首先是低收入群体，以年收入3万美元以下的群体为例，2006年美国企业年金参与率仅为43%，2014年提高到62%；在2014年，实行“自愿加入”的参与率仅为29%，而自动加入的则高达82%。其次是刚参加工作的群体，以刚参加工作1年以内的新雇员为例，2006年的参与率是45%，2014年大幅提高到67%；在2014年，实行自愿参加的企业年金参与率仅为33%，而在自动加入的企业里则高达82%；最后是青年员工群体，而且越年轻，效果越好，这里以25岁以下的群体为例，2006年参与率是33%，2014年提高到57%；2014年自愿加入的企业年金参与率仅为25%，而自动加入的企业年金参与率则高达81%。

可见，符合和体现第二支柱既定普惠税优的政策导向，“治本”除了降低第一支柱企业负担外，在第二支柱的“自动加入”机制也是关键可作为的重要举措。自动投资默认及提高养老金投资效率是“拉动因素”。当然相比较美国第二支柱税收优惠比例（雇主为职工的存款可以按工资的１５％所得税收扣除），我国企业年金只有5%，公务员职业年金是8%。税优激励仍有空间。但主要是“治标”之举。关键还在于“治本”。

再看第二支柱的企业补充医疗保险，其社会属性又有其特点。一个是普惠性，一个是互助性（还不能完全说公益性）。

社保工伤及医疗保险和商业保险的建制原则是风险赔偿为目的。十九大“以人民健康为中心”和“健康中国2030”及中华传统“不治已病治未病”是预防和健康为中心。所以企业补充医疗保险的核心是预防和职业健康。对那些职业病或需要保障的行业、企业、人群，更应该体现普惠实施和互助共济特征。不应该体现效率原则。否则，就有违了“保险本源”。否则，条件好的保障充分，“条件不好亟需保障的”又保障不充分或没有保障。典型如头号职业病的尘肺病。应该结合《工会法》、《职业病防治法》实施半强制保险，保护职工健康卫生条件和职业健康权益。但实施路径应该是“互助共济”的相互保险，不以营利为目的，以预防和健康为中心，风险赔偿是基本。而不是商业保险的盈利动机。这是保险行业的特殊社会属性的体现。所以，企业补充医疗保险的经办，应该严格限定在相互保险医联体一体化组织范围内。这也是医改方向。否则，医疗领域作为公共品和信息不对称，“保方”和“供方”不能合二为一，保险公司和投保人利益不一致的商业保险，导致和存在过度医疗和费用失控的市场失灵现象。这应该是相互保险大有作为的领域和空间。同样类似的还有农业相互保险领域。

但是，过往，我们混为一谈了。乃至，将社会保险的重大疾病保险委托给商业保险来运营。

再说第三支柱养老，CAFF50学术委员会主席、中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚在《建立中国特色第三支柱个人养老金制度成果发布会（中国社会保险学会2018年度重点课题）暨第三支柱养老金理论与实践研讨会》上，建议对个人养老金计划给予税收优惠或者政府补贴，为促进个人养老金制度建立与发展提供必要的政策支持。同时，加强对这一领域的规范与监管。二是体现公益性、开放性。个人养老金业务向金融行业实行开放政策，各个金融行业都能公平参与第三支柱领域的相关业务。三是投资品种多样化、市场化。

其中的“公益性”表述，用“普惠性”更为准确。因为公益及公益性在我国属民政公益组织范畴。普惠一个针对社会大众，一个针对经办的各类金融机构的“平等参与竞争”。

第三支柱医疗，完全市场化、商业化。无可厚非。

最后，结论概括是第一支柱国家层面基本保险体现公平性；第二支柱社会层面补充保险体现普惠性、互助性；第三支柱市场层面个人及家庭保险保障体现效率性、商业性。

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