读《简读中国史》27｜在二级和三级之间徘徊的地方政府（上）

第二十一章    在二级和三级之间徘徊的地方政府（上）

这一章，作者先是给我们展示了中国历史上主要朝代的地方政府在二级和三级之间徘徊的史实，及其具体原因。紧接着，分析了这背后隐藏着的规律。最后，对政治家划分的省界都是“犬牙交错”的这一现象进行了深层次解释。

今天，我们就跟着作者，来瞧一瞧地方政府在二级和三级之间徘徊的轨迹吧。

中国秦朝和汉朝都是郡县制，两级政府，跟今天的省县两级制相当。秦代史书上说是三十六郡，实际上大约有四十个郡。

到了汉代，皇帝感觉40个左右的郡，每个郡面积太大，实力太强，不好控制。于是呼啦啦，一下子就改成了100多个郡。这下好了，每个郡的力量都弱了许多，不足以对中央构成挑战了，可以高枕无忧了。

但是，事物都有两面性，100多个郡，数量太多，皇帝不好记，也不好管啊。

为了解决这一问题，汉武帝把全国分为13个部，也就是13个大区，每个大区设一个刺史，每个刺史管几个郡。

不过，这个刺史不是固定的地方官，而是流动的，他们的主要任务是监察地方官，防止皇帝管不过来，地方官在营私舞弊。所以他们的级别不高，是13个小官。汉武帝可不想让他们成为大区区长，那权利可是惊人的呢，怎能放心？

但是，人算不如天算，东汉末年，黄巾大起义，整个中国北方陷入一片混乱。每个郡都太小，根本无法单独抵抗起义军。

无奈之下，皇帝只好把全国原来的13个大区变成13个战区，叫“州”。13个大区原来级别很低的刺史，华丽大转身，变成了大权独揽的长官州牧。

我们知道，秦代设立的郡县制度，在郡一级原来都是三权——军权、财权、人事权分立的，但是州牧却不得不集权，因为只有这样才有利于集中地方权力镇压起义呀。

于是，中国的行政体制就第一次由郡县二级制演变为州郡县三级制了。

可是，全国13个州，每个州的势力太大了。在依靠他们镇压了黄巾起义之后，他们本身却变成了分裂的力量，东汉变成了军阀割据。于是东汉灭亡，进入三国时代。

三国时代的军阀大都曾是州的长官，比如刘备就曾是豫州牧和荆州牧，曹操是兖州牧和冀州牧，孙坚做过豫州牧，孙权做过荆州牧。

前车之鉴，统治者牢记于心，以致于后来的魏晋南北朝时期，州越划越小。到了南北朝的后期，竟然多达到200多个州。唐代则进一步达到了358个州，全国是358个州统辖1551个县。

中国的行政体制又变回了二级制。

300多个一级行政区真是太多了，连名字都记不过来吧。然而唐太宗不怕麻烦，他宁愿把300多位州刺史的名字写在卧室的屏风上，天天背诵，也不愿意在州上面再加设一级。东汉后期的历史教训太深刻了，地方势力控制不住的后果，可是毁灭性的。

然而，后来的皇帝是属老鼠的，他们忘记了历史。在州上面新设了一个级别叫做“道”，40个道。但他们也不是固定的一级政府，只是分巡各州，也就是替中央监视各州。这种设计其实和汉代如出一辙。

于是，后来的历史又一次复制了东汉三国。

因为安史之乱，300多个州根本无法组织有效抵抗，朝廷只好把道变成了实际的政府叫做“方镇”。任命了一大批军权、财权、人事权集于一身的节度使来抵抗安史叛军。

结果安史之乱平息之后，方镇就成了州之上的一级政府，也就是藩镇。地方政府又从两级回到了三级。

结局也如唐太宗所担心的那样，最终演变成藩镇割据的分裂局面。

唐代的灭亡给宋朝统治者的教训太深刻，他们发誓绝不让地方集军权、财权和人事权于一身。

于是他们设立了一个省一级的政区叫“路”，但是不设集中的路级政府，而是实行多权分立。

事实证明这样也不行，我们都知道宋对外御敌的能力相当薄弱，打不过辽，也打不过金，为什么呢？就是因为多权分立，效率极低，政出多门，终日扯皮，一旦有事情就相互推诿，甚至造成政府职能瘫痪。

纵然如此，为了皇位的安全，皇帝就是不给地方以集权。

可是，到了元代，突然就画风一转，一开始就把全国分为十几个省，正式建立了省级政府，而且是大权独揽。

为什么元代皇帝如此魄力巨大，不怕地方上尾大不掉呢？

因为汉人建立的王朝，皇帝总担心地方官员与地方社会合作，得到地方民众的支持，运用地方资源与中央对抗。所以千方百计要把省一级政府划小，把省级长官权力限制住。

而元代是少数民族建立的，派到各地当省长的都是蒙古人。这些省长以异族身份来统治汉族人，朝廷不担心他们会和汉族地方势力结合起来，威胁中央。所以元代的省很大，省长权力也大。

同样由少数民族建立起来的清朝也是这样，一开始就直接在全国建省，任命总督和巡抚，权力也很大。清代的总督基本上也都不是汉人，而是满人和旗人，皇帝不担心他们团结汉人对抗自己。

但是夹在元和清之间的明朝就不敢这样处理了。明代是学习宋代，虽然有省一级政区，但是不设省一级主官，只设置布政使、按察使、都指挥使，让他们分别掌握财政权、司法权、军权，相互牵制。

结果这样一来，又和宋代一样，导致明代在防御外敌，比如蒙古、女真以及镇压大规模农民起义时就很不得力。明代后期不得不设立总督和巡抚，又一次在地方上集权，用以对付农民起义和外敌入侵，可惜太迟了，镇压不力，导致亡国。

也许您会说，清代的总督和巡抚制最终不也导致了民国时的军阀混战吗？那是因为清代后期，特别是太平天国起义时期，满族统治者无法用自己的力量镇压起义，只能广泛起用汉人做总督和巡抚。天下督抚中汉人占了大部分，这样，汉人巡抚和地方势力就很容易结合起来了，最终不可避免地形成了分裂局面。