汉代政治制度考——习汉制议总

刘丛瑞

汉代，一个撼动历史的朝代，有太多的史实需要我们去探究。我致于制度史的研究，这是我为我的志向迈出的重要一步。具体欲言谨见后记。

近日得以游故宫，感慨甚多，无处发叹。谨将照片附在文中，希冀以一图窥著也～

究古今之政制，通秦为始。然汉承秦制，故可言：汉制自秦而来，优秦之本而用之。近得暇以研汉制，自当欣慰。然恐刍议知不足，咎于不甚渊博。自当改之，藉以表明。

2018年2月1日

（2018年2月11日增补）

国家宝藏，承先人之遗志

绪论

（1）总序

统全局而言，汉制与秦制之本别，在于皇帝逐渐将更多的权利给予中央；汉制与后世的唐制相区别，根本在于领袖制到委员制的转变，即宰（丞）相及其官府再将权力发散。当然，不同时代有不同时代的需求，我们不能仅凭这个区别从而指出其弊病。而要就此时代的条件而言，从执行力与结果、中央与地方、平民与官府，如此两面兼顾，才不会作空谈之论。

（2）汉代及以前官政趋势

自上古以来，在部落联盟兴起时，领袖的地位一则凭品德易当，二则权力不是以压倒性的态势管理人民。（《尚书·尧典》）中央的观念尚未树立，职权制度也不完善。这可以归结为时代的因素。然自秦以来，“皇帝”一词确立，中央集权形成，大多古制推翻，废除分封制、昭穆制，改宗法制为官僚政治……（《史记·秦本纪》）各项制度趋上古时代于完善。但是却显现出封建王朝的特点，即皇权至高无上。然而皇帝定然不能亲力亲为无时无刻管理天下大事，需要官员辅助并代理，官职产生，官制形成并完善。但是皇帝也考虑到单独由一人掌权恐留后患，于是为了权力之间的制衡，又将权力分散。依我所言，历朝历代皆以权利的逐渐分散为趋势，在权力分散的同时收权于中央。使得中央集权逐渐“权威”。汉代便有这样的趋势。

朴实的话语，深得人心

1． 三公九卿制度

（1）来源

在汉代，从中央政府而言，官员的增多大多因素来源于从“天子家臣”的转变。仅举“六尚”的例子。秦朝时，尚书权职并不能涉及天下事，仅顾皇上一人。然汉朝时，尚书规模开始扩大，有了掾属。东汉及之后的魏晋，便有台阁了，即专门行政机构，且权力也扩大，开始掌管一些国家事务。（《后汉书·百官》）除尚书例子，还有九卿、兰台等……触类旁通，我们便可知中央官制趋于完善的根本来由。当然肯定还有种种因素，仅举最浅显之例为上。

（2）职权分配

三公九卿制度，来源于秦。就地位而言，三公位上，太尉为首，但不常置且多为虚职，故可言丞相为上，往后次之。九卿次于三公，太常为首，往后次之，且权力划分越来越细。（《汉书·百官公卿表》）从太常掌祭祀礼仪等，便可见王朝对于不同事情给予不同关注。然最末的少府，掌管下属官员众多，但都极细碎。上至服御诸物，下至诸侯王国一个花园的打扫，故称其为末等。但经汉代屡次改动，均已趋于平等。（《后汉书·百官二》）综上可知，国家对事情的重视程度为：先祭祀，后天子，再政府，次社会，末杂琐。

遇盛世现，遇乱世藏

2． 中外朝体制

（1）具体体制

三公九卿制度为政府及政府长官的受辖制度。然而天子即皇室，与各层机关政府之间，形成一道鸿沟。而此也恰成为权力的象征。即中外朝体制。天子居住办公之处与丞相府衙门非处同门，一者在宫内，称“宫禁”，一者在宫外。中外朝体制的形成，产生了许多徒有虚名的“官号”。举如：侍中、给事中，等不胜列。（《汉书·百官公卿表》）

（2）得失分析

这如通行证，允许此类“特批”官员入宫办事。如此一来，打破了一板一眼办事的官政。然此等弊病，酿造了两汉末外戚宦官专权的拉拢势力的把柄。历史总在演进，东汉时期，便有中阁兰台缓解这一现象，但由于其制度尚未完善，所以不得结果。值得说笑的是，真正完完全全打破这一僵局的，竟然是在乱世。隋末群雄并起，隋炀帝迁至江都后不久被禁卫军（骁果）杀害，此前起兵并已夺取长安的李渊立代王杨侑。杨侑自知权无，颁制如下：

“少帝以帝为丞相，进封唐王，位在王公上。以武德殿为丞相府，改“教”称“令”。万机百度，礼乐征伐，兵马粮仗，庶绩群官，并责成于相府。......”

————《大唐创业起居注》

如此可见，将宫内的大殿让与丞相，为世之少有。但只得勉其难为乱世，制崩官罢，并无实之德泽百姓。

（3）缘由

历史总是不会允许乱制出现，但中外朝何所解释？个人总结，引咎于刚得已建立的中央集权制。秦朝，制定皇权至高无上，掌管一切军政大权，然始皇“日不阅千石不息”，从“总管”，到“辖管”，皇帝过目阅批是最重要一环。但是哪个官员负责汇报？此制应运而生。自古言：汉承秦制。真正等到“三省六部制”要到唐朝，（《旧唐书》）所以此时中外朝不难理解。

（4）三公九卿制度与中外朝体制的总体得失

但是细心研究不难发现，在这种政治制度的不断沿革中，三公九卿制与中外朝体制内部形成了一种皇室与政府间的平衡与沟通。皇室保留权威，政府执管政务，中间的中外朝必不可少，其自有的“不严谨”反而为之间的沟通提供多种方式。一个名号，解决了众多事务的繁杂。汉王朝就是在这种形成了“决策与执行”“政务与监察”“实务与清议”的制衡机制，相互嵌合，保证了长治久安。

守护国宝，守护历史

3． 地方政治制度

（1）前言兼延续过程

我们常说，中央集权的设立，得益于中央与地方执政的联通性。但是这也经历了一个过程。秦朝设立郡县制，为史之首创。汉乃沿用之。但汉高祖刘邦开国后因政分封五个诸侯国。（《史记·高祖本纪》）史称“王国”。于王国内也有郡县制的设立。但王国独立性极大，甚至淮南王英布曾在封地内篡改郡县制制度。到西汉中前期，王国公开造反，而国家的大多郡县都在王国统领下，“吴楚七国之乱”的挑起，也标志着郡县制的顺利执行已经到了尽头。经过景帝竭力平叛，汉武帝推恩令的实行，强制剥削了诸侯王的管控范围与权力，使得郡县两级制度再次步入正轨。

（2）具体管理方式

一般性地方

在研究中有这样一个感悟：汉代地方治理极有条理。中央于国都掌控核心实力，分散权力于地方。然而还设有总领地方的长官，即“京兆尹”“左冯翊”“右扶风”。分别管理国都一地，又监督总管地方，总管府也设于国都长安（西汉）。可与“天津与北京”的关系相媲美，且总署地方人员；汉初，王国还有与以上“三尹”职权相当的都尉；地方分设有郡、县。郡之长官为郡守，郡下设县，全国有几千个县，县的长官，万户以上称县令，不满者称长。要注意的是，县较郡有较大的独立性。而县以下还有更小的组织管理。县下置乡，由“有秩”“三老”“游徼”为长官，分别掌管“户口官职、教育、法律官司”同时为收赋税，设立“乡佐”“属乡”“主民”；乡以下设亭，亭长为长官，主管“禁盗贼”；亭下设里，里魁为长官；里下设民官“什”，什下设“伍”，乡亭里都有监官，称为“司”，每一司掌管五十家。（《后汉书·百官五》）将地方划分细了之后，又设“刺史”掌管监督郡，共设十二个刺史。

（*）在研究乡亭里等更小的地方行政单位时，不像郡和县那样的一环扣一环，据1993年出土的“尹湾汉简”所记载文书，“乡”和“亭”并非有隶属关系，两者只是行使不同的权力：“乡”行使的是地方行政事务；“亭”行使的是地方治安职责。而我上文所描述的“下”字，只不过是为表明辖管人数而以区分。切莫以为下属，则吾罪不可卸也。

汉代边疆地方治理

汉代地方治理极其精细，可谓“因地制宜”。在边塞有“障塞尉”，严防边境。在南方蛮夷之地，还将县为“道”，以便管理。详列如下。

吾水既瀞，吾道既平

1.北方

自秦代以来，北方的匈奴一直为中原大患，西汉时张骞“凿空”通西域，“识北方道路”，初了解匈奴。卫青及霍去病终将匈奴打退至漠北。于是，汉朝对匈奴的治理极其重视，在河西走廊处设立“河西四郡”予以治理，设立“使者校尉”以解决屯田戍兵的粮草。东汉时期南匈奴归顺汉朝，汉朝在贡纳制度的基础上，设立“使匈奴中郎将”。主护南单于。置从事二人。一则作汉于匈奴的控制，二则储备军事支撑。

2.南方

南方蛮夷者众多，在今云南甚至越南国一带为汉下属区，今福建地区尚未纳入汉版图。前文已经指出，南方的县为便于管理，已易名为“道”。然不仅如此。南方治理可谓“三管齐下”：既有地方普遍的郡县制，又有汉初设立的王国制，还设有军事管理系统。汉代由于灭掉南越西羌，由于通商之便，从祥牁郡开始，到益州郡结束，共设立郡若干，使得南方也正式纳入管理；但是为了管理得长久，民心安稳。且南方蛮夷有一重要职责——戍边。故属国制仍在实行。汉代蛮夷分内蛮夷和外蛮夷，外蛮夷更多的用属国制管理。由中央委派“都尉”，进行正规管理。但又保证其可依然享受原有的权力和生活方式。这样一来，一则扩大汉代版图，二则安稳民心，稳定边疆；而对于军事管理，中央设立“护羌校尉”，下有长史司马，总管西羌兼边疆的安定。（《续汉志·百官五》）

然而，校尉的重要性大于都尉，可见军事力量的强化在一段时间内可以维持稳定，但不求长久。故都尉职责以辅助，即负责归附蛮夷事务。到东汉末期，都尉始得军事权力，各项事务看似越来越平衡，但是随着黄巾起义的爆发，西北凉州叛乱，东汉疆域的缩水，这些所谓的制衡也名存实亡。

值得一提的是，南方设立属国后，居住在汉朝境内的“内蛮夷”以“部”为单位，接受管理。当条件合适时，直接用州牧制管理。具体的州牧制后文讨论。

红墙，不散记忆

3.东方

东方之治理，范围远狭隘于西南北三面。汉时日本尚处于古坟时代，无贸易治理可谈，可谈之处只朝鲜半岛一处。公元前1122年（传），一商王室成员逃往所至。汉朝紧挨朝鲜半岛，但只能是在疆域国力达鼎盛之时才可征服。治理较为草率，武帝末年撤销四郡之二，削属国，朝鲜半岛也就不治自立了。

4.西方

说起汉代的四邻，西域为最可讲之处，也为最可分析之处。然西域之细讲，还需在下文细述，此条因条例而设。

一笔一划写成的前言，蕴含着文博人的苦心

（3）地方行政制度（郡县制）得失分析

汉代，抑或是秦代，其所使用的郡县制，为史之创举。其不异于将分封制改善，并细化。这便是历史演进的事实。郡县制的创立，开创了政治制度的新局面，同时也为后世治理地方立下根本。

细说郡县制，其可谓“短小精悍”。既有像分封制的土地和人民，还有军事化的部队，使得地方可自行解决事情；全国紧密连通，使得郡县办事效率极高。最可称赞一点是，全国所有的郡县，排除京兆地区，其他地区的郡县大小和军队数量基本相等且权力稳定。朝廷虽给予很多权力，但互相制衡，不会对中央造成威胁。这可用道家“小国寡民”的思想解释，因汉初政治者采取清静无为的治国方针，但这却着实不啻一大创举。

此即地方行政的易位“无嫌”。地方官员调度，调任者须为外郡人员。这样可以避免小人之谗言，又避免了像北宋时期将领调换的军心不稳。因为郡县之间的制衡，保持了其中的稳定。

保证了地方人才的施展才能空间。这得益于地方察举制的优端。地方人才只有优者送往中央，故地方的人才储备均不会受到中央的支配。这就避免了科举制的弊端，即“中央皆精英，四方皆白丁”的乱局。

这一条引用了严耕望先生的观点，即“地方治理的精神为历代所不及”。我认为有理，将其引用。

历史不断，脚步不散

西域

其他官员

科举制度

1.30日着笔

2.16日初稿（未定稿）

6.9日二易其稿

文化自信，国之威仪

附：

（1） 后记

（2） 参考书目

（3） 《中华书局》所刊《文史知识》中2005年第五期中摘录

（1） 后记

说起这个《汉代政治制度考》，实属我学习汉制几个月来之成果。不敢与专家相提并论，仅提出一参考罢了。这次研究对于我个人还是比较有纪念价值的，这是我为我将来的研究专业方向迈出的重要一步，从博通到专精的奠基。在这里我没少阅览书籍，古籍，古今人考察成果。在这里一并致谢。

吕思勉大师曾经说过：“我们学习历史，是要学习分析问题的能力。”我通过这次尝试，更是矢志不渝地为这个目标而努力。可能，我们研究一个史实，要研究事件过程、分析影响、总结进程等等过程，这样，我们随着努力的叠加，也就会有更多的能力去攻克更复杂的问题。这个话题出发，不仅是历史工作者，还是国学工作者，等等很多，都离不开。

然而从我个人爱好，也就是从历史政治的角度出发。这源于另一位史学大家周予同观点的启发：“我们学习制度，重点要在对比，要分析得失问题。这样，我们在一个大的历史时间线下去研究，便会为现代社会的形成做出预测，为人类文明的演进了解甚多。”幸而，我得以有与其共勉的机会。我预计从汉代开始，沿唐宋元明清，做通史下断代史的研究。作为汉代政治制度的初步研究接近尾声，也当其他朝代学习将毕，便会以一篇知识分析性的文章，做出总结。

我很高兴，能继承前人之遗志，在新时代展开我们一代的学习。前人的书籍中，既有研究通史性的作品，也有专攻断代史的大作。我更为兴奋的是，还有专项即话题研究的佳作。不仅是从政治学，还有经济学，法律学等等方面。更有从国学方面作人生之谈。在这点钱穆先生可摘其揆。我最欣赏其《中国历代政治得失》，这是我既往以来研究政治学的动力，更是我的目标。

那么作为一段断代史的秦汉，历史上还存有不少谜团。我特别愿意听到有新的考古研究成果发现，也将一个兴趣放在研究新兴史料上。尹湾、龙牙、居延，从古至今，都是如获至宝般的材料。最近有一档节目我特别喜欢，便是《国家宝藏》。其中《睡虎地秦简》的这一期，便是起到引路人的效果。也是通过这档节目，让我增加了对原始史料的重视，打破了传统“正史”观念。也在此臻以致谢。

另外，严耕望先生的《治史三书》给予我了最基础也最全面的学习历史方法。“专精而博通”便是其所说。我同时也将他推崇的“工作随时努力，作为学习历史的座右铭。再次向我的精神导师致谢。

呦呦鹿鸣，食野之萍。我跟历史是段不解之缘。历史之于我，是我的志向，填补了一段精神旅程；我之于历史，也是 在于一段指引之路。通过当年天坛游览的启蒙，我知道了历史；通过研读纷繁的古籍，使我钟情于历史。

不必赘言，在研究的道路上我只是迈出了第一步，万里长征须积跬步。不须得骄躁。希望我能与知识共勉，为追溯历史的源头，砥砺前行！

2017年除夕夜作（2月15日）

(2) 体例编写的缘由与注意事项

在这里我想借此机会澄清一下我这样行文的缘由。我通过几个大主题，分成小主题后分述。当然原文早在体例成立前便写完了，故在原稿上拆分，总有种“生搬硬套”的不快。

然而，这究竟不是一篇严谨的学术论文，但我是尽量向其靠拢。所以里面可能会有一些地方排版较乱，影响阅读，一并致歉。然而，史料是死的，运用起来便是活的。随着文物考古新成果的屡屡发现，越来越多的疑团浮出水面，当然也会纠正一些谬误的地方。我尽量试着去用最新的史料校阅这篇文章，終其不然。故有错悖指出，盼请指正。

（3）参考书目

一．官修正史

1．《史记》

2.《汉书》

3.《后汉书》

4.《三国志》

二．后人著述断代史

1.钱穆《秦汉史》

2.马孟龙《秦汉史》

3.田昌五、安作璋《秦汉史》

4.费正清、崔瑞德主编《剑桥中国秦汉史》

三、后人著述通史

1.吕思勉《白话本国史》

2.钱穆《国史大纲》

3.柏杨《中国人史纲》

4.斯塔夫里阿诺斯《全球通史》

5.程帆《中国通史》

6.白寿彝《中国通史》

7.黄仁宇《中国大历史》

8．周予同《开明本国史》

四、专项研究通史

1.社科院主编《中国皇帝全传》

2.严耕望《中国政治制度史纲》

3.谭其瓖《中国历史地图集》

五、专项研究断代史

1.严耕望《中国地方行政制度史·秦汉》

六、串讲类书籍

1.张岂之《中国历史十五讲》

2.王力《中国古代文化常识》

3.许倬云《中国古代文化特质》

七、古人著述书籍

1.佚名《尚书》

2.王夫之《读通鉴论》

3.赵翼《廿二史札记》

4.王鸣盛《十七史商榷》

八．散史类书籍

1.刘歆《西京杂记》

2.罗大经《鹤林玉露》

九．体例参考

1.钱穆《中国历代政治得失》

十．方法参考

1.严耕望《治史三书》

（4）《中华书局》所刊《文史知识》中2005年第五期中摘录

摘录

关于秦汉政治制度史的研究

秦汉时期我国已形成专制主义中央集权制的封建国家，而西方一些国家则是到十五六世纪封建社会末期，为适应原始资本积累才建立起来的。为什么中国形成这么早？它的基础是什么？有什么特点？起到什么作用？这些都是有争议的问题。另外，还有诸侯王国的问题，外戚宦官的问题、官制、兵制、法制等问题及其利弊得失，也值得作为重点去研究。

我为何摘录此篇文章

此篇文章引领了学习秦汉史的一大门径，在现在古物重现的大趋势下，此方向仍会屹立不倒，成为研究者青睐之话题。

这一小段话也引出了我的下一篇文章，即《关于中央专制集权主义在秦朝出现的原因分析》。