当前，随着政府债务管理改革不断深入，地方政府城市建设以银行借贷为主的融资模式已不可行，各地积极探索合规新模式，深入研究一番，或可寻到商机。

一、地方政府融资政策背景

2014年8月全国人大审议通过了《预算法》修正案，新预算法于2015年1月1日实施；国务院先后发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》（国办发〔2015〕40号）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。财政部、省、市政府和财政部门相继出台有关规定，对地方政府债务管理进行明确和规范。同时，鼓励推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式），通过市场化的手段解决建设项目融资问题。鼓励社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域，政府根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。

综合以上法律法规和政策规定，以及截止目前上级工作部署和要求，建设项目根据不同类型，融资渠道主要有：

一是在建项目融资渠道。经认定的在建项目，可继续借贷剩余贷款授信额度，在过渡期内贷款合同到期后可按原贷款合同责任和金额展期。已签合同贷款额不能满足建设需要，可通过政府和社会资本合作模式（PPP）、政府债券解决后续融资。

二是新建项目融资渠道。可以通过政府债券融资，除此以外政府及其部门、事业单位不能负债或提供担保。建设项目可以采用PPP等模式，引入社会资本参与解决融资需求。

三是企业化融资。地方政府融资转型，隔离政府债务体系，实行企业化运作、市场化融资。

二、政府和社会资本合作（PPP）模式实证分析

就宜兴、无锡、嘉善、杭州、宁波等地调研情况，对目前各地区的典型案例进行了分析研究。

（一）新城区建设PPP模式

主要代表是无锡市南长区滨河新城、嘉善县高铁新城，这两个项目的社会资本方都是上市公司华夏幸福，做法基本相同。

1.项目类型。属于城市地块综合开发，无锡项目为南长滨河新城3.52平方公里的设计、投资、建设、运营、服务，嘉善项目为嘉善高铁新城（新西塘）12平方公里的土地整理、基础设施建设、公共设施建设及运营服务、产业发展。即将一块旧城建设成一片融合产业园区、居住区、公共服务设施的城市新区。

2.合作方式。由社会资本为主导成立基金，地方政府授权机构少量参股，由基金出资设立项目公司（SPV），负责整个新城区的建设和运营。地方政府承担政府职能，即主导重大决策，组织制定规划、确定标准规范、提供政策支持。合作期限较长，无锡项目为15年，嘉善项目为18年。

3.融资模式。项目公司负责融资，承担经营风险和债务风险。政府通过向项目公司（SPV）购买服务，按照协议金额支付。其中，无锡项目按基础设施建设和土地开发投资成本给予110%的补偿；以新区2012年税收收入为基数，年增长10%以上部分，按社会资本45%、政府55%比例分成。嘉善项目按新城基础设施建设和土地开发投资成本给予115%的补偿，其中15%部分与项目区域内企业税收留存挂钩。

（二）产业园区建设PPP模式

主要代表是宁波宁南贸易物流区模式，该项目的社会资本方是中国建设集团下属企业。

1.项目类型。属于产业园区开发建设。项目占地总面积24.5平方公里，整合原有集镇、农地、工厂区域，打造成为融合商贸交易、现代物流、增值服务、城市配套的华东陆港商贸物流城、全国城市配送示范区。

2.合作方式。奉化市政府、中建、国开泰富三方共同出资成立合伙基金，份额分别为10%、10%、80%。由基金出资90%成立项目公司（SPV），地方政府指定园区公司参股10%。由项目公司（SPV）负责项目土地平整服务、公共基础设施建设、产业招商发展。中建负责房建、交通、水利等基础设施建设。政府主导规划及制定政策，合作期限15年。

3.融资模式。项目公司（SPV）负责融资，由国开行提供项目贷款。该项目社会资本方中建集团，主要通过承接建设工程获取收益，由中建联合国家开发银行提供整体融资支持。项目公司（SPV）资本金部分，按照基准利率上浮40%的比例以融资服务费的名义支付给基金公司，由中建基础、国开泰富按比例分配，政府出资部分不分配。融资服务费和国开行的融资成本作为政府可行性缺口补助的依据，由政府指定的园区公司支付给项目公司（SPV）。宁波市政府发文明确，该项目区域内土地出让收益全额留存给园区，以保障资金平衡。

（三）公共服务设施PPP模式

主要代表是宜兴九如城养老综合体项目。该项目由宜兴市政府与社会资本方无锡九如城养老产业发展有限公司合作。

1.项目类型。属于社会事业项目。公共医疗服务设施与养老地产项目相结合，占地面积800亩，公共持有部分主要是康复医院、体检中心，建筑面积17万平方米，用地约300亩，其余为包括别墅、公寓的养老地产项目。

2.合作方式。该项目采取PPP模式中的BOO运行方式。社会资本方负责项目开发、建设和运营。政府通过授予九如城特许经营权、附加部分补贴、政府购买服务等措施，投入资金1.6亿元，对部分护理床位享有定价权和定向使用权。项目用地中，500亩通过招拍挂获得，300亩属于租赁用地。

3.融资模式。总投资26亿元，其中：企业自有资金投资14.4亿元、企业融资10亿元、政府一次性补贴1.6亿元。政府补贴资金来源于500亩土地出让溢价部分。社会资本通过与政府的合作，推动了其养老地产营销。

（四）城建基金模式

主要代表是杭州市本级城建基金模式。社会资本以银行、保险等金融机构为主，银行资金通过其集合理财渠道运作。主要运作方式是：政府与金融机构合作，金融机构对政府出资按3-5倍比例放大，双方成立合伙基金公司，合作期限为5年左右，金融机构按照协议比例收取固定收益。由政府指定基金管理公司负责运营，通过基金以股权、债权形式向建设项目提供资金支持。通过政府向合作方回购基金份额的方式支付本息。

三、PPP模式实施的重要关注点

PPP、城建基金等城建融资新模式，进一步明确了政府与市场的职能划分，有利于化解政府债务、有利于转变政府职能、有力于改善财政投入和管理方式。但在实施中有几个重要关注点，必须加以重视：

1、PPP项目应避免变相融资。PPP模式的核心特征是长期、经营、公共，政府在引入资金的同时，引入技术、管理、服务。目前，部分地方沿用建设转让模式（BT），将银行、信托等金融机构的表外资金利用基金方式投入建设项目，缺失真实的运营等环节，政府还是项目债务的直接承担者。对此，监管部门有明确的监管要求，禁止以PPP的名义实行变相的融资。

2、PPP项目支出责任受预算限额。《财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）规定每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。因此，受支出限额规定限制，对公共服务PPP项目要根据轻重缓急加强统筹协调；同时，大型新区建设PPP项目难以由一般公共预算支出承受，需要通过土地出让金解决。土地出让金是政府性基金不列入公共预算支出，目前政策没有明确土地出让金支出怎样纳入PPP项目预算支出限额，对此需要密切关注。

3、多措并举落实项目运营监管。为了保障PPP协议的顺利执行，需要以政府指定的项目实施机构为主体，采取多种举措落实对项目公司（SPV）的监管，维护公众利益，让政府放心。要把项目运行绩效与SPV利益挂钩，设计、制定、执行好相关约束性合作条款；要对项目进行中期评估，分析合规性、适应性和合理性，及时评估风险；要采取跟踪审计等方式，及时掌握项目资金情况，维护协议约定真实有效的执行。