《大汉开国风云》(沈正翔著)第4章 建章立制 一统江山(二)

        “汉承秦制”，西汉的政治制度，基本上是继承了秦朝的制度。秦始皇把天下分为36郡，并在全国范围内建立了一套有利于中央集权和皇帝专制的行政机构。

        秦朝朝廷以皇帝为首，下设三公九卿。三公是左右丞相、太尉和御史大夫。丞相是中央行政机构的最高长官，协助皇帝处理全国政务，国家大事一般有丞相总领百官进行集议和上奏。太尉是中央行政机构的军事长官，协助皇帝掌管军事，但平时没有兵权，只有接到皇帝命令和符节时，才能调动和指挥军队。御史大夫是副丞相，相当于皇帝的秘书长，皇帝诏命由御史大夫转交丞相颁布，御史大夫协助丞相治事，并且监察文武百官的职权。三公之下设有九卿，即奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史和少府，负责掌管各方面的具体政务。奉常是礼教官，掌管宗庙礼仪。郎中令是传达、警卫官，掌管皇帝的传达和安全警卫。卫尉是皇宫卫队长，掌管皇宫守卫。太仆是皇帝的仆从长官，掌管皇帝的车马。廷尉是最高司法官，掌管刑法和审理重大案件。典客是外交官，掌管外交和国内少数民族事务。宗正是维护皇室利益的官职，掌管皇室宗教事务。治粟内使是最高财政官，掌管全国租税收入和财政开支。少府是皇帝的私人财务官，掌管山海湖泊税收，宫廷手工业和皇室私财。

        地方以郡县为基本行政单位，下分乡、亭、里、什伍。郡设郡守，作为一郡最高行政长官，只接受朝廷管辖。郡守之下有郡尉辅佐郡守，并监管郡中军务；又有监御史，负责监察。郡内分为若干县，万户以上设县令，不满万户设县长，主管全县政务，受郡守管辖。县令、长下有县尉管县中军务，有县丞助理令长并兼管司法。县内分为若干乡，乡有啬夫主管乡务，三老主管教化，游徼主管治安。交通要通往往设亭，负责邮传和追捕盗贼。里是民间居住区，有里正。居民的基层组织是什和伍。十家为什，有什长；五家为伍，有伍长。什伍互相监督，有罪连坐。这套行政制度，对国家统一中央集权和君主专制都起到了重大作用。

        和秦一样，汉朝中央政府由皇帝总揽大权，下设各级官吏，主要是三公九卿。三公是丞相(汉初称相国)、太尉和御史大夫。丞相协助皇帝处理政务，是全国最高官员；太尉掌管全国军事，是最高军事长官，御史大夫主要是监察百官，是全国最高监察官。

        三公下面设九卿:一是奉常(太常)掌管宗庙祭祀，朝廷礼仪；二是郎中令(光禄勋)，掌管皇帝警卫和宫廷事务；三是卫尉(中大夫令)，掌管皇宫门卫；四是太仆，掌管皇帝车马仪仗；五是廷尉(大理)，掌管刑狱；六是典客(大行令、大鸿胪)，掌管少数民族事务；七是宗正(宗伯)，掌管皇帝亲属；八是治粟内史(大农令、大司农)，掌管全国财政；九是少府(考工)，掌管皇帝私人财政。

        地方政府也基本上和秦一样，实行郡县制。秦初分全国为36郡，末年又增设数郡。汉初，刘邦在全国设置了15个郡，即:陇西郡、北地郡、上郡、内史郡、河南郡、河内郡、河东郡、上党郡、颖川郡、南郡、南阳郡、东郡、巴郡、蜀郡、汉中郡。后来，刘邦在消灭异姓王时，陆续恢复了一些郡县，同时又从秦时的大郡中分设了一些小郡。这样，加上汉初的15个郡，一共是36个郡。

        郡设守、尉。郡守(太守)掌一郡政事，郡尉(都尉)掌一郡军事。与秦不同，汉代郡中不再设监御史。

        郡下设县，“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷”。万户以上的大县设县令，万户以下的小县设县长，令、长下均设有丞、尉。令、长掌一县政事，丞协助令、长，尉则掌管一县军事。

        县下设乡，乡有三志、有秩、啬夫、游徼。三志掌教化，有秩或啬夫掌诉讼，收赋税，游徼巡禁盗贼。

        乡下有亭，设亭长、求盗。亭长掌一亭事务，求盗掌追捕盗贼。

        亭下设里，里有里正、监门。

        最基层的乡村组织有什、伍。十家为什，有什长；五家为伍，有伍长。

        汉代乡的组织与秦略有不同，即规定在各乡的三老中，推选一人为县三老，其作用是要他们“与县令、丞、尉以事相教”，加强县乡之间的联系。

        与秦朝不同，刘邦除了继续推行郡县制，还分封了一些诸侯王国。汉初，先是分封了七个异姓王国，后来除了长沙王吴芮，其余都被陆续消灭。但在削平异姓王的过程中，刘邦又分封了九个同姓王，他们都是刘邦的子、侄、兄弟。即齐王刘肥(刘邦子)、楚王刘交(刘邦弟)、荆王刘贾(刘邦从兄)、赵王如意(刘邦子)、代王刘仲(刘邦兄)、梁王刘恢(刘邦子)，淮阳王刘友(刘邦子)、燕王刘建(刘邦子)和淮南王刘长(刘邦子)。为了巩固刘家的政权，虽然刘邦采取了许多防御措施，但刘邦还是不放心，他决定和大臣们白马盟誓。白马在古人看来是很神圣的动物，用白马来立誓结盟，代表双方非常重视誓言，绝不敢有违背之心。刘邦把大臣们召集到了一块儿，吩咐下人杀了一匹白马，把白马血分给诸位大臣，一同发誓:“非刘氏而王者……天下共诛之。”并规定没有功绩的人不能封侯。大臣们发誓永远效忠汉朝，永远辅佐刘家子孙。听到大家这么说，刘邦才放了心。刘邦这样做的目的就是总结亡秦孤立无援的教训，封同姓王作为枝辅，对郡县制进行一些修正。所以，他尽管分封了这些同姓王，但对他们还是有约束的。刘邦规定：诸侯王国的地方与郡相等，王国的相国(后改为相)和太傅必须由中央委派，代表中央处理政务，没有中央的虎符，诸侯王不得擅自发兵，诸侯王不得违反中央政令等。这样汉代的地方制度就是郡县制度和诸侯王国并行。

        在诸侯王国以外，刘邦还分封了许多侯国。这些侯国的地位与县相等，大多是分封赏给有功之臣的。其食邑“大侯不过万户，小者五、六百户。”此外和侯国地位相等的，还有皇太后、皇后、公主的所谓汤沐邑和少数民族居住的道。