"公众参与立法工具箱"(二)：立法草案征求意
我国《立法法》、《规章制定程序条例》等法律法规要求在制定和修改法律、法规、规章的时候必须征求公众意见。至于具体的方式，最常见的就是立法部门通过官方网站发布草案，公众通过电子邮件、邮寄EMS等方式提出书面的意见。
本文将回答以下问题：
哪些系统会开展立法草案征求意见？
通过什么渠道征求意见，公众通过什么渠道参与？
提交立法建议遵循哪些原则？
提交立法建议有无格式要求？
但是展开上述问题之前有一个前提：公民提出立法建议，有可能会得到采纳吗？
答案是肯定的，否则这篇文章就没有意义了。请见以下案例：
案例1:2015年武汉出租车管理条例采纳公民意见，修改“前科歧视”条款
2015年3月，武汉市法制办公布《武汉市客运出租汽车管理条例》（草案征求意见稿），该条例为武汉市人大常委会授权法制办进行修订并征求公众意见。笔者和朋友陈波毅看到媒体报道之后发现该条例存在两个问题，一是存在“前科”歧视，即笼统的限制了有犯罪记录人士的就业权，而不像《教师法》《律师法》等法律一样，仅限定受过某些特定类型的刑罚的人的就业权，也与《监狱法》《行政许可法》等法律相悖；二是高中学历的限制与我国当前的九年义务教育体制并不衔接，也缺乏上位法的依据。
同时，我们也咨询了长期研究就业中的“前科歧视”的上海交大法学院的王斌老师，他认为：
立法限制有前科公民的就业资格主要是从社会防卫的角度来进行，是为了防止有前科的公民再次犯罪，从而危害国家和社会的利益。立法者以为限制有犯罪记录者开出租车，从此乘出租车的乘客会更有保障，更安全，此种思维简化了犯罪的成因。这样的立法目的有一定的合理性，但这种立法目的是建立在对有前科公民偏见的基础上，犯罪的种类多种多样，犯罪的主观心理态度也有很大不同，毫无例外地、武断地将所有有犯罪记录的公民排除在外，这样的立法是不符合比例原则的，也达不到立法的目的。
后来我们撰写了立法建议信，由陈波毅邮寄到武汉市法制办。在5月份武汉市人大常委会公布的第二稿草案中，相关条款进行了修改，详见上文表格。 建议信文本见文末附件。
相关链接：法制日报，《武汉修改出租车司机就业歧视条款》，2015-5-29政府法治频道-法制网
案例2: 2016年重庆、陕西、山东等省市修改居住证管理办法相关条款
2016年，各地纷纷出台一些地方政府规章来落实国务院《居住证暂行条例》，但是对于居住证申领的条件普遍提高、居住证持有人的权益普遍减少，越来越背离《居住证暂行条例》的立法目的。我们联合一些律师、大学生（同时也是“流动人口”）在重庆、陕西、山东等省立法征求意见时分别邮寄了立法建议信，通过对比前后条文可以看出，其中向重庆和陕西所提出的建议得到了采纳。其中重庆市在《居住证实施办法》中将非本地户籍考生不能参加“联招”考试的限制删除、陕西省对居住证申领条件中的“居住半年以上”的认定更为科学合理。
相关链接：
1. 哪些系统会开展立法草案征求意见？
全国人大主要制定法律并开展草案征求意见，由于全国人大及其常委会大量的授权，国务院部委、法制办都曾起草过法律草案。
全国人大常委会：法律
国务院部委：法律、行政法规、部门规章
国务院法制办：法律、行政法规
地方人大常委会：地方性法规
地方政府：地方政府规章、行政规范性文件
地方政府部门：行政规范性文件
2. 通过什么渠道征求意见，公众通过什么渠道参与？有无反馈？
除了全国人大和部分政府部门有专门的征求意见的网站外，基本上以立法部门在其网站上发布草案，并留下email或者地址，公众通过电子邮件、EMS邮寄的方式提出意见为主。
2.1 email、邮寄等方式书面征求意见
广州市政府民意征集：中国广州政府门户网站
深圳市人大法规征求意见：深圳市人大
TIPS：
建议在邮寄打印出来的立法建议信时在运单左下角写明”《XXX》草案征求意见“，以确保该邮件能够被收发室分发到正确的科室 。也可以同时再发送一封电子邮件。邮寄立法建议信并不需要提供身份证复印件。
2.2 官方网站立法征求意见系统
目前全国人大的立法草案均由全国人大法律草案征求意见系统进行意见征集，公民可以在线提交立法建议：法律草案征求意见_中国人大网
中国政府网公开征求意见系统：中国政府法制信息网-公开征求意见系统
据报道，1954年中华人民共和国首部《宪法》曾经有1.5亿人参与立法征求意见，一共提交了118万条立法建议（《新民晚报》，“民间收藏揭首部宪法修订往事
1.5亿人提118万意见”，2009-09-16）。但是现在公民通过人大的立法征求意见系统参与立法征求意见的人数并不多，参与最近几次法律草案意见征集的人数均未超过千人：
2.3 立法听证会
2005年9月，全国人大常委会对《中华人民共和国个人所得税法》修正案草案中的个税起征点召开听证会，是全国人大常委会第一次举行立法听证会。但是立法听证会时止今日仍不多见。
值得一提的是，深圳市法制办首创了“微信立法听证”这一形式，公民可以通过手机微信在线参与立法听证会。比如深圳市人民政府法制办公室关于通过微信平台召开《深圳市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》立法听证会的通告：深圳市政府信息公开目录系统
2.4座谈会、论证会
基本上以邀请专家学者参与为主，就不多说了。
2.5 反馈机制
与公民申请法规、规章、规范性文件合法性审查的机制相比，立法征求意见普遍没有法定的回馈机制。据《南方都市报》报道，广东省立法部门对于人大代表的意见都鲜有回复：
有的新代表就抱怨说“不能让代表觉得每次提意见提不提都一样，我们需要有个回应”。省人大代表施少斌称只要有时间就一定会关注，但他也会觉得“有时候意见发过去就没回音了”，这种现象会影响代表们发表意见的积极性。（“他们为何鲜对法规发表意见”，《南方都市报》2013-09-03）
所以要想看到所提建议是否被采纳，最好是拿草案和最终通过的版本对比。但实际上这样存在一个问题，就是建议没有被采纳的原因就不得而知了。
在这方面做的比较好的是广州市政府，在其网站上有相关草案立法公众参与情况的说明，比如关于《广州市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（草案）》公众参与情况的说明：广州市人民政府法制办公室
当然有时候，立法部门也会象征性的予以回复，“会认真研究”等等。比如我们曾经在《深圳经济特区人口与计划生育条例》征求意见时，建议删除计划生育证明与入学、生育保险、入户等挂钩的条款，收到了深圳市法制办的书面答复：
3. 提交立法建议遵循哪些原则？
正如前文所述，当前我国立法征求意见并无完整的制度架构，立法部门也没有法定职责回复公民，所以笔者尝试结合实践，提出几个原则，仅做抛砖引玉之用。至于具体的立法技术问题，可见“公众参与立法工具箱”的第四篇系列文章："公众参与立法工具箱"(四)：法律审查及法律评估的标准 - 知乎专栏
3.1
“协商／审议”的精神
立法关乎个体的权益，同时因为法律法规对不特定人生效，故与一般的个人维权不同，公众参与立法，需要更为审慎。笔者在一次爱丁堡大学Oliver
Escobar的讲座中 ，觉得其归纳的Debate、Dialogue、Deliberation三者的区分，具有一定的参考价值。
Deliberation未必能够找到一个完全对应的中文词汇，可暂时译为协商（大陆的代表译法，参见陈家刚，《协商民主与国家治理》，2014，中央编译出版社）或者审议（台湾的代表译法，参见江宜桦，《自由民主的理路》，2001，联经出版事业公司）。简而言之，公众参与立法，并非为了简单的展开与立法部门的对话或者以辩论者的姿态与其争辩，而是为了解决某一社会问题而与立法部门协商，寻求一个较好的解决方案。
3.2
由利益相关者提出效果较好
虽然立法往往面向不特定对象，但是总有一部分群体受到的冲击最大，所以如果是利益相关者提出相应的立法建议，被立法部门采纳的可能性会更大。
3.3
理由简洁、具体，并有层次
如果有多个建议要提出，或者有多个理由来支撑这些建议，可以考虑把比较容易被立法部门接受的放在前面。
4 建议信格式：以推动武汉出租车管理条例删除“前科歧视”条款为例（仅供参考）
对《武汉市客运出租汽车管理条例》的建议
建议人：
联系电话:
电子邮件：
地址:
邮政编码：
一、建议修改的条款：
建议删除或者修改《武汉市客运出租汽车管理条例》（草案征求意见稿）第十四条第三款和第四款，即“驾驶员从事客运出租汽车营运的，应当具备下列条件：(三)高中及以上文化程度;
(四)无犯罪记录，无吸食注射毒品或精神致幻型药品、醉驾等违法记录”。
二、事实和理由：
1. 根据《武汉市客运出租汽车管理条例》（草案征求意见稿）第十四条第三项和第四项，即“驾驶员从事客运出租汽车营运的，应当具备下列条件：(三)高中及以上文化程度;
(四)无犯罪记录，无吸食注射毒品或精神致幻型药品、醉驾等违法记录”，在武汉市申请出租车驾驶员资格，需要满足至少高中以上学历和无犯罪记录这两项条件。
2. 目前，《城市出租汽车管理办法》（中华人民共和国建设部中华人民共和国公安部令第63号）第十条，《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》(交通运输部令2011年第13号)第十条、第十一条，《湖北省出租汽车客运管理办法》(湖北省人民政府令第266号)第十五条都规定了城市出租汽车驾驶员申请资格或者应具备的条件，其中并无高中以上学历和无犯罪记录这两项条件要求，即这两项条件是武汉市人民政府在没有相关法律、行政法规或者地方性法规依据的情况下所创设的。此外，对于有犯罪记录的公民一概不授予出租车汽车驾驶员资格，有违《中华人民共和国就业促进法》第三条，“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视”，以及《中华人民共和国监狱法》第三十八条，“刑满释放人员依法享有与其他公民平等的权利。”
有些法律虽然也对从业资格设定犯罪记录的要求，但也限定在因故意犯罪而受到有期徒刑以上刑事处罚范围内，如《中华人民共和国教师法》第十四条，“受到剥夺政治权利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，不能取得教师资格；已经取得教师资格的，丧失教师资格。”
3.根据《中华人民共和国行政许可法》第八条，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。《中华人民共和国立法法》第八十二条，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。《武汉市客运出租汽车管理条例》（草案征求意见稿）第十四条第三款和第四款缺乏上位法依据，建议删除或者修改。
建议人：
年 月 日
版权声明：本文由作者李楠发表于“公众参与实验室” ，转载、引用请注明作者及出处。
