15_丁克梦碎_01_备孕_03_奥运会_04_调研
北京流动人口近年始终呈现快速增长趋势，预计到2008年奥运会期间有可能超过600万人。随着中央对于流动人口管理政策的重大调整，传统的比较突出“强制性”特征的流动人口管理方式已经不适合今天的管理局面了。随着奥运会的日益临近，对流动人口、外来人口的管理提出了一系列亟待解决的问题。
长期以来，每当北京举行重大活动时，流动人口或外来人口都成为北京乃至全国的政府和管理部门关注的重要方面，1999年建国五十年大庆时期，也是采用此种方法。传统上在庆贺重大节日、开展活动时期，对于流动人口的管理主要靠行政管理部门的严格控制方式。比如，在20世纪60至80年代初，往往在重大庆典时，采取严格控制进京人口的方法。在当时特定的政治环境下，控制还是非常有效的。80年代中期以后，随着流动人口政策的放开，外来人口数量剧增，管理的难度加大。在上述活动时期，控制流动人口的主要依据就是《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(以下简称“收容法”)。比如，1990年的亚运会期间采用此种办法。然而，随着中央对于流动人口管理政策的重大调整，之前的管理方式已经不适合今天的局面了。为了应对奥运会期间管理在京流动人口、外来人口的问题，清华社会学系课题组对2003年8~12月就“收容法”废止以后的流动人口管理问题进行了一系列的调查研究，期望政府依据调查结果，对流动人口、外来人口的管理政策，以期未雨绸缪，为即将到来的奥运会做出社会环境与政策环境的准备。
清华大学社会学系课题组深入调查研究之后，提交了以下列内容为主的调查报告。
一、国家对流动人口管理政策做出重大调整后出现的新问题
2003年对于流动人口或城市外来人口管理来说是非常重要的一年。2003年1月15日国务院办公厅下发《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出了公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务的新方针，要求保护农民工的合法权益，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，解决拖欠和克扣农民工工资问题，改善农民工的生产生活条件，多渠道安排农民工子女就学等。原则上不允许对于进城农民工务工的工种进行限制。6月20日，国务院废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，改为《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。表面看来，“收容法”管理的对象仅仅是城市流浪乞讨人员，但实际上，20世纪80~90年代，在农民工大量流入城市，成为城市外来人口的主体以后，“收容法”就逐渐演变成控制城市外来民工的、具有强制意义的重要法规了。在全国各主要城市，管理外来人口的法规很多，比如关于暂住、务工、经商、住房、计划生育的种种规定，但是，这些法规之所以能够实施，都是因为以“收容法” 的强制手段作为基础。正是由于“收容法” 有如此重大的功能，所以，当“收容法”废止以后，城市外来人口的管理就出现了完全不同的新局面。6月28日，十届全国人大三次会议通过了新的《居民身份证法》，施行了17年的《居民身份证条例》即将退出历史舞台。职业不再是被检查的重点，对流动人口的检查重点也从身份证转移到暂住证上，因为身份证法将警察查验居民身份证的范围进行了详细界定，警察不能随意检查居民的身份证，没有携带身份证的人员也不再被视为“三无人员”。所以，新的《居民身份证法》与上述保障外来人员合法权益的思路是完全一致的。
新政策带来了新变化，管理思路也随之变化。第一，从过去的更多地注重保障城市发展的政策，转向兼顾城市发展与农村发展的政策，甚至是更多地强调要关注农村弱势群体利益的政策。第二，从过去的比较强调严格控制、压低流动人口总量的管理方式，转变为突出管理与服务功能的管理方式，试图更多地发挥被管理者的积极性。第三，从过去的更多突出管理规则重要性的思路，转变为突出外来人口、流动人口自身的利益、自身权益保障的思路。第四，从过去的比较依赖于强制手段的思路，转变为比较强调引导教育的思路。这种转变从保障外来人口、流动人口权益的角度看是非常重要的。
但是，新的政策增大了管理的难度，很多问题也随之而来。比如流动人口、外来人口中有一些从事非法活动者，像制假贩假、街头卖淫等，在没有废止“收容法’以前，大体上都是用“收容”的方式处理的，在“收容法”废止以后，一些违法人员乘执法力度的弱化之机而无所顾忌。对于这些违法活动，执法人员也普遍感到有些束手无策。这些都为未来的流动人口、外来人口管理留下了潜在的危机。尤其是考虑到北京2008年的奥运会，如何应对日益增多的流动人口已成为一项事关首都社会稳定和经济发展的重大课题。
二、城乡结合部地区成为管理的重点和难点
2008年奥运会的许多比赛场馆都在城乡结合部，而此次调研发现，城乡结合部是外来人口管理的难点和重点地区。最典型的如丰台区的南苑乡，在地理上与大红门、东高地、马家堡等9个街道办事处高度交叉重叠。城市居民和农民混合居住，“你中有我，我中有你"，于是就出现这了一户归街道、居委会管理，相邻的另一户却属于乡村管理的居民，甚至出现“一家两制” ，导致管理上的混乱和不到位。
三、流动人口管理中的其他问题
由于管理体制的变迁和制度的不完善，目前的这样一种管理方式完全不能适应2008年奥运会的要求，存在的主要管理问题有以下几个方面。
1、形式上的“严格管理”，大大提高了管理成本
在对流动人口的管理中，过去往往单纯强调“严格管理”，而“严格管理”又被简化为严格办证。但实际执行中，政府为流动人口设置的门槛，反过来却成了自己的管理门槛，大大提高了管理成本。无论是出租房屋许可证、还是流动人口的就业证、个体户工商营业执照都出现流动人口办证难的问题。但更为重要的是：政府管得住证件数量，却管不住市场需求。于是便出现“无照也出租、无照也经营、无证也务工”的现象。以上这些事实，导致政府的管理成本越来越高。
2、“严格管理”没有得到实现，“突击管理”成为应急被动措施
由于非法出租、经营、务工现象的普遍存在，同时也由于管理队伍人数有限，有限的人力、物力无法实现对大量“非法”活动的日常监管。这就造成对流动人口的管理只能是依靠“运动式”、“突击式”的手段。突击管理的效果也仅限于一时，一段时间之后各种原有问题又会反弹。结果就出现了“乱一治一再乱一再治”以至无穷的怪圈。
3、流动人口的对立心态
长期以来，流动人口与城市管理部门一直处于一种对立状态。流动人口总是尽可能逃避城市有关部门的管理，而城市人口管理部门则与之对立，过度依赖强制手段。然而，当《收容法》废止、清查遣送等手段失去法律依据以后，流动人口管理似乎就难以为继了。因此有必要对这种管理者和被管理者的对立状态进行反思。
四、北京流动人口的管理对策
怎样解决上述这些问题，以适应即将到来的奥运会对流动人口的管理要求呢？研究人员提出以下四方面的应对之策。
1、通过调整产业政策和城市规划，使流动人口在地理分布上更为合理
相当一部分流动人口在京从事的是生活服务业，是“附着型人口”。随着周边卫星城的发展和人口的增多，以及北京城区人口的减少，北京的大量吸附人口也会随之迁移。在这一点上可以充分借鉴法国巴黎20世纪60年代的领土整治和工业分散计划。为了解决工业化、城市化带来的人口过分向大城市集中的发展不均衡问题，法国政府采取了制度创新、法律制定、机构保障、资金和技术支持多种手段。60年代初法国政府将本土的96个省组合为22个大区以提高国土整治效率，成立“领土整治与地区行动代表处”、“全国领土整治委员会”等行政机构来制定和监督计划的执行。通过强制性法令限制在巴黎、里昂等大城市新建企业，同时，提供“国家发展奖金”、“地方发展基金”、财政补贴、税收减免等经济杠杆吸引大城市内的工商企业和行政、科研机构向郊区、中小城市以及其他落后地区迁移，成效颇为显著。
由此可见，政府可以通过制定产业政策和城市规划引导市场和企业，再由企业引导流动人口由中心城区和近郊区县的城乡结合部向远郊区县扩散、疏导，间接调控流动人口规模和分布。通过建设大北京都市圈和发展周边卫星城吸引北京城市人口与流动人口，达到缓解北京城市人口压力的目的。
2、更多地运用经济杠杆，使得流动人口的素质分布与首都城市性质和功能定位相符合
北京是我国的首都，是全国的政治中心和文化中心。我们之所以将北京申报为我国首次举办奥运会的城市，也是出于政治、经济、文化的多方面考虑。根据首都城市性质和功能定位，北京对自然环境和社会秩序的要求远比其他城市要高。
引导流动人口(劳动力)流动的关键是引导资本的流动。因此需要由注重设置“个人门槛”向注重设置“行业、企业门槛”转变，限制和鼓励措施并举。运用经济杠杆提高流动人口在城市中的生活成本，使得不具备相当经济条件的人不得不迁出城市。在这方面，二战以后的日本东京做得比较成功，虽然城市发展导致流动人口很快增加和集聚，但却没有出现大面积的贫民窟。在日本，虽然人口流动和户籍是自由的，但政府通过各种渠道仍能掌握居住在东京都内的实际人口。由于东京的物价指数值居日本第一，许多人虽然对东京非常向往，无奈在这种高物价下难以生存只得放弃移居东京的念头。东京基层政府对于“乞讨者”采取不留情面的态度，一个月只发给他们数万日元的最低生活费。这点钱对于正常人根本无法维持生活。这样做，便把流浪者阶层压缩在最低限度。
3、以人口居住登记制度为核心，建立统一的城市人口管理体系
建立户籍准入与居住登记相结合的人口管理制度，暂住证应该成为市民待遇凭证，由此实现流动人口权利与义务的统一。在暂住证的基础上，还可以推行“积分制”或类似的制度，使得那些持有暂住证一定年限、达到一定标准的流动人口能够获得北京市户口。
4、完善四个操作环节：房屋、劳动就业、司法保障、服务教育
第一、实现“以房管人”的策略。实践证明通过管理住房而实现对于流动人口的管理是非常有效的。一个可行的方案是在确认现行居住情况的前提下，根据房屋质量进行分类给予出租房屋许可证，但是需在政策上明确其不具有产权证明的性质。
第二、加强劳动就业的管理。流动人口到城市来的主要目的是寻找就业机会，因此，管理好流动人口的就业也就管理好了流动人口。《收容法》废止以后，对于劳动力的管理和引导，适于采取市场的方式，而不适于采取强制的方式。因此，可以考虑以提高用工成本、生活成本和准入门槛的方式调控进京流动人员数量。
第三，保障司法权利，减少社会矛盾。
由于作为流动人口主体构成的农民工群体文化素质较低、法律意识较差，在日常工作生活中经常受到不公正的待遇和法律侵害。这种侵害日积月累，使流动人口对所在的城市越来越缺乏认同，甚至产生仇恨心理伺机报复社会，严重影响到社会的稳定和经济建设的顺利进行。
第四，保障教育权利，提高人口素质。
由于教育资源相对有限，流动人口的受教育权利往往被忽视。这违背了机会面前人人平等的社会发展原则，不利于社会的发展与稳定。对流动人口的教育主要应包括基本培训和子女教育两方面。基本培训是指对流动务工人员在遵纪守法、劳动技能以及城市生活常识方面的短期培训，为流动务工经商人员更快更好地融入城市生活提供指导。目前，绝大多数流动务工人员的子女无法接受正规的学校教育，只能在一些非正规的民工子弟学校就读。后来随着外来人口离开北京的越来越多，北京公立学校的招生规模也越来越大，这才部分缓解了非京籍孩子入学难的问题。
如果政府解决好上述四个方面的问题，相信将为成功举办2008年奥运会创造出良好的社会氛围和社会环境。
