从出入境管理和边防检查的现状谈公民出境权利的法律保护
文 陆迅
随着我国对外开放的深入和国际交往的发展，我国公民每年出境人数都有大幅度增长，尤其是因私出境人数，更是增长迅猛，速度惊人。据边防检查部门统计，1978年我国出入境人员只有500多万人次，到1992年已增加到8800万人次，增长了17倍多，到2001年全国出入境人员则增加到20189万人次，10年间又增长了近1.3倍。而持因私护照出入境的中国公民，则从1992年的288.8万人次增加到2001年的1281.8万人次，增长了3.4倍。据出入境管理部门统计，1986年前，每年批准因私出境的人数不超过10万，1987年起突破10万，达到10.7万，1988年达到21万，1991年达到31万，1992年达到54万，2001年则达到了308万。可以说，开放后我国公民走向世界已经成为不可逆转的历史潮流。这种潮流是改革开放后我国增进国际政治、经济、文化等社会各个方面交流的体现。这种潮流的进一步发展，是让中国了解世界、让世界了解中国的需要，更是我国入世后进一步融入国际社会、培养具有国际视野国民的有效途径。
为了促进开放，我国对公民出入境事务的重视程度也在不断的提高，在不断提高开放程度这一总的趋势下，出入境管理和边防检查部门都一改过去的机关作风，增强为公民服务的意识，采取了减少审批检查环节、加快审批检查速度、延长办公时间等措施方便公民出境，并大大改进了服务态度，特别是2002年公安部“六项改革措施”的出台受到社会的普遍欢迎。应该说，通过不懈的努力，目前我国公民在出境这一问题上，享受到了前所未有的自由和政府提供的日新月异的优质服务。但是，这种“自由”，到底是由政府权力给予的，还是公民应当享有的权利？这种“自由”程度应当是或到底有多大？不管是政府管理部门还是公民自身，目前都没有非常明确的认识。
对于公民个体来说，最关心的问题是某次出境是否顺利，也就是说首先关心的是他是否依法享有出境的权利、他在行使这种权利的时候是否有保障。如果有出境的权利而无法享有，再好的服务对他来说也毫无意义。反过来对出入境管理或边防检查部门来说，如果侵犯了公民依法应当享有的出境权利，实际上也就违背了“依法行政”的基本原则，“依法治国”也无从谈起。从这一意义上来说，保护公民依法享有的出境权利是出入境管理和边防检查部门应该关注的核心问题，有必要进行深入讨论。
一、出境权利的宪法学理解
出境自由是公民出境权利的基本体现，严格意义上讲，出境自由在宪法学上应该属于迁徙自由的具体内容之一。我国宪法虽然没有迁徙自由的有关规定，但《宪法》第三十七条规定“公民的人身权利不受侵犯”，而“人身权利是指除了政治、宗教和社会经济权利之外的和个人直接相关的其他权利，包括一系列和个人直接相关的权利，譬如生命权、人身活动自由、迁徙自由、隐私权……”①通说认为，迁徙自由的基本含义有三个方面：(1)迁徙自由是公民一项不可剥夺的基本权利，是人身自由不可分割的重要组成部分。(2)迁徙自由是公民享有的在国内自由选择居住地以及出入国境的自由。这种自由受宪法的保护，虽然国家有权制定限制公民迁徙自由的法律，但不得与宪法的原则和精神相抵触。(3)迁徙自由还包括对从异地迁居而来的居民，地方政府不能对其歧视或实行差别待遇②。上述通说第一点不仅是解说迁徙自由的含义，而且隐含着迁徙自由的性质，也就是说迁徙自由属于人身自由的内容，它既是人身自由必不可少的内容，也是其他人身自由的保障，没有迁徙自由，人身自由就不可能完整。国内宪法学家大都认为迁徙自由的性质属于人身自由，许多国家的宪法也把迁徙自由置于人身自由中加以规定。不言而喻，我国公民的出境权利也即出境自由受宪法保护。
从我国加入的国际条约的规定看，保护公民出境权利非法定限制不受侵害，也是国家的重要责任。我国于1997年和1998年分别签署了《经济权利、社会权利和文化权利国际公约》及《公民权利与政治权利国际公约》。两者对迁徙自由均有涉及。《公民权利和政治权利公约》第12条规定“人人有自由离开任何国家，包括其本国在内”，“除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制”。
①张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第607页。
②曾祥华：《对迁徙自由的宪法学思考》，《政法论丛》2003年第6期。
二、我国公民出境权利的法律保护现状
我国现行的出入境管理和出入境边防检查法律法规对公民出境权利的保护是明示的，但在出入境管理和出入境边防检查的实务中存在着一定程度的非法定限制，严格意义上讲是有违宪法精神的。
《中华人民共和国公民出境入境管理法》规定我国公民出入国境享有正当权利和利益。《中华人民共和国公民出境入境管理法》第一条规定：“为保障中国公民出入中国国境的正当权利和利益，促进国际交往，特制定本法。”可见，“保障中国公民出入中国国境的正当权利和利益”是制定该法的首要目的，是我国在保障公民权利方面的一大进步，第一次明确规定我国公民出入中国国境是正当权利。既然是公民依法享有的权利，公民就有权在不违反法律规定的前提下，自行决定行使还是不行使、如何行使，任何人或机关不得违法干涉、限制或剥夺。那么我国公民在多大程度上享有出境自由呢？根据《中华人民共和国公民出境入境管理法》第五条第一款规定：“中国公民因私事出境，向户口所在地的市、县公安机关提出申请，除本法第八条规定的情形外，都可以得到批准。”也就是说，我国公民因私出境所享有的权利，是一项普遍的权利，其权利主体是广泛的。
《中华人民共和国公民出境入境管理法》第二条规定：中国公民凭国务院主管机关及其授权的机关签发的有效护照或者其他有效证件出境、入境，无需办理签证。根据这一条的规定，我国公民出境凭有效护照或者其他有效证件即可，无需同时提交签证。这里的“签证”可以有两种理解释，一种是中国“签证”，指在《中华人民共和国公民出境入境管理法》实施前，国内公安机关在中国公民护照上加盖的表示批准持照人出境的“签证”，《中华人民共和国公民出境入境管理法》实施后，这种“签证”即被废止；另一种是外国签证，指外国政府发给中国公民表示允许持照人进入其国境的签证。但是不管作何种理解，根据《中华人民共和国公民出境入境管理法》第二条的规定：“中国公民凭国务院主管机关及其授权的机关签发的有效护照或者其他有效证件出境、入境，无需办理签证。”《中华人民共和国出境入境边防检查条例》第七条也规定：“出境、入境的人员必须按照规定填写出境、入境登记卡，向边防检查站交验本人的有效护照或者其他出境、入境证件，经查验核准后，方可出境、入境。”此处也未要求向边防检查站提交签证。也就是说，我国公民因私出境时，我国政府部门无需考量当事人是否获得目的国准其进入的批准，其出境权利的实现是便利的。
当然，法律也对公民的出境自由作了一定的限制。这种限制主要有《中华人民共和国公民出境入境管理法》第八条规定的五种情形。有这五种情形之一的人，向公安机关申请出境时，将依法不被批准，具体是：(1)刑事案件的被告人和公安机关或者人民检察院或者人民法院认定的犯罪嫌疑人；(2)人民法院通知有未了结民事案件不能离境的；(3)被判处刑罚正在服刑的；(4)正在被劳动教养的；(5)国务院有关主管机关认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的。第5项主要禁止两大类人员出境：一类是被认为出境后将对国家安全造成危害的，应由省、自治区、直辖市公安厅、局或者国家安全厅、局决定；另一类是被认为出境后将对国家利益造成重大损失的，指掌握党和国家政治、军事、技术、经济等重要机密，中央、国务院、中央军委各部门和省级党、政、军主管部门认为不宜出境的，对属于这种情形的，公安机关或国家安全机关在决定是否批准出境之前，要征得有关部门同意。
三、我国现行出入境管理和边防检查制度对公民出境权利的实际限制
关于我国公民的出境自由问题，通过上面的分析我们可以看出：首先，出境权利是我国公民的一项重要、普遍的权利，受到宪法和法律的保护，政府有义务创造条件以利于公民行使这项权利；其次，法律规定我国公民除法定的限制外，都应被批准出境，出境时凭有效的护照或者其他有效证件即可通行。
但是，实际情况并非如此，我国公民因私出境不仅要符合《中华人民共和国公民出境入境管理法》的规定，还要符合《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》、《中华人民共和国出境入境边防检查条例》及主管机关有关公民因私出入境的政策性规定，并且这些法规和主管部门政策性规定多为限制性的。这种限制主要是两个环节上的限制，首先是护照申请环节上的限制，其次是出境边防检查环节上的限制，理应受到置疑。
(一)合法性上的质疑
我国现行出入境管理和边防检查制度对公民因私出境作了许多超出《中国公民出境入境管理法》范围的限制，这些限制对出境自由精神的违背是显而易见的。如《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》第三、四条规定的中国公民因私出境须提交所在工作单位对申请人出境的意见，提交诸多相应的证明。这就意味着如果公民确有私事需出境，但不能或一时不能提交上述的证明，其出境申请就会得不到批准。这样就违背了《中华人民共和国公民出境入境管理法》的法律精神，因为该法第五条明确规定中国公民因私事出境，向户口所在地的市、县公安机关提出申请，除本法第八条规定的情形外，都可以得到批准。
再如公安部《关于实施〈出境入境边防检查条例〉中检查、监护和阻止出入境等问题处理办法的通知》①规定：中国公民因私出境除必须持有有效护照外，还需要持有前往国的签证或规定的入境许可函(证)件，从第三国过境的，还需按照过境国的规定办妥过境签证；因私首次出境的，除符合前一点的条件外，还应持有发照机关签发的两张出境卡(现已废止)，前往国入境及过境签证原则上应在前往国驻华使、领馆办理。这些规定也是与《中华人民共和国公民出境入境管理法》第二条的规定“中国公民凭国务院主管机关及其授权的机关签发的有效护照或者其他有效证件出境、入境，无需办理签证”相冲突的。该法明确规定中国公民凭有效护照或者其他有效证件即可出境，但《公安部关于实施〈出境入境边防检查条例〉中检查、监护和阻止出入境等问题处理办法的通知》中在护照、证件之外增加了许多条件。
这些限制性的规定本身即存在着下位规定突破上位法的问题，同时这种限制是有悖宪法保障公民出境权利、保障公民人身权利不受侵犯的精神的。
(二)合理性上的质疑
如前述《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》第三、四条规定中国公民因私出境须提交所在工作单位对申请人出境的意见，提交相应的证明。这些规定无论在内在的精神上还是具体操作上都是不合理的。首先，将公民因私出境与因公出境分开，是管理分类上的要求，公民的私事是不需要证明的。在一个现代民主、法治社会，公民只要不违反法律，有权按自己的意愿安排私人事务，也没有向他人或政府报告、证明的义务。与之恰恰相反的是，公务活动因是代表政府或其部门从事活动，其费用等也是政府提供的，因此必须向政府或其主管部门报告，并接受公众的监督。同理，对于须“提交所在工作单位对申请人出境的意见”这一条也是如此。该条规定实际赋予了公民所在工作单位决定公民能否出境的生杀予夺的权力，且不论工作单位规定或单位领导个人意志决定公民因私不能出境是否侵犯了公民的合法权利(这里，一些因在职务、工作性质上的特殊性而产生特殊义务的人员应区别对待，如政府公务员、现役军人、涉密人员等)，单位与公民个人的关系只是雇用与被雇用的关系，即使某个单位规定其成员不能出境或需经单位同意才能出境，而作为其成员的公民违反了此规定，这只是单位与公民个人在另一个法律层面的关系(如内部处分、解除雇用关系等)，更何况有许多人是没有工作单位的。其次，这些规定在具体操作上也不合理。如出境留学须提交接受学校入学许可证件、出境就业须提交雇用证明，但许多境外学校、雇用单位在发给这些证明之前，需要申请人提供有效的护照，这就产生明显的矛盾；又如出境旅游须提交旅行所需外汇费用证明，但我国的外汇管理制度却规定公民需在取得护照签证后才能购买外汇。类似这样的矛盾往往使公民在申请出境时遭遇种种困难。
①中国法律法规网，http：//www.cnlyjd.com/fagui/class1157/200606/902470.html。
再来讨论《公安部关于实施〈出境入境边防检查条例〉中检查、监护和阻止出入境等问题处理办法的通知》有关中国公民因私出境需查验前往国、过境国签证这一规定在实际操作中的不合理性。其不合理性在于：在实际工作中，边检机关准确掌握世界上每个国家规定中国公民可以持什么样的证件进入其国家几乎是不可能的。全世界有近200个国家，这些国家中有二十多个与中国没有建交，建交的国家中有一些在中国没有使领馆；每个国家的颁发签证的机关各不相同，签证制度各不相同，有的国家还允许外国人持各种各样的签证替代证件入境(如居留证、工作准证、入境许可函件等)；许多国家的出入境管理政策、签证制度也不断地在变化。在这种状况下，出入境边防检查机关对各国签证制度信息的掌握又没有正规、有效的途径(途径主要有：上级机关转发一些国家的签证信息、一些国家驻华使领馆向边检机关提供信息、边检机关在实际工作中掌握的一些信息)。这样，势必造成出入境边防检查机关对这方面信息掌握得不全面、不准确，特别是对一些不了解的小国家的签证制度，容易出现错误阻止出境或错误放行的现象，既损害了公民的合法权益，又损害了国家机关执法的严肃性。
不过，以上这些对公民出境自由的法律外限制，其存在最大的合理性是防范、打击非法出境活动的需要。近年来，我国公民非法出境问题一直十分突出，猖獗的非法出入境活动不仅损害了我国的对外形象，妨害了我国的对外正常的交往关系，而且影响了国内正常的社会治安秩序。鉴于这一问题的严重性，主管机关在制定、实施出入境管理的政策时，往往非常注重从这一方面出发考虑问题，如上面提到公民在申请护照时要求提交各种证明、出境时要查验签证、首次出境签证原则上应在国内办理等规定，最主要的原因还是出于防范、打击非法出境活动的需要。
因此，如何简化手续，为公民出境活动提供便利以适应改革开放、促进国际交往与如何有效防范、打击日益严重的非法出境活动以维护国家形象、确保社会治安秩序，成为我国出入境管理和边防检查工作中的一个两难命题。但是无论如何，防范、打击一部分人的非法出境活动不能成为侵犯另一部分公民依法享有的出境权利的理由，防范、打击非法出境活动是政府的工作，其责任不能由公民个人承担。
四、让出入境管理和边防检查制度回归法的精神
综上所述，无论是我国的宪法、部门法律还是国际条约，其法的本来精神在于政府应保护公民的出境自由，政府应为公民实现这种权利创造条件，而不应增加过多的限制，但我国现行的出入境管理和边防检查制度却有背离这一精神的倾向。因此，让我国的出入境管理和边防检查制度回归法的本来精神，切实保障公民依法享有的出境权利，应成为今后制定政策的基本出发点。当然，在谈保护公民出境权利的同时，也不能回避、忽视我国存在严重非法出境活动这一现实。为解决这一现实问题，同时应深入研究非法出境活动产生的社会根源及规律特点，从而找到一条既能有效地将非法出境活动控制在一个社会能够承受的合理范围内同时又能充分保护公民依法享有的出境权利的道路，真正体现依法治国的精神。
(作者系上海出入境边防检查总站主任科员)
