相对集中行政许可权之“行政审批局”模式探析

 　　关键词：行政许可权 行政审批局 问题 成效 　　相对集中行政许可权是行政审批制度改革的重要内容。近年来，随着简政放权的深入推进，全国各地都进行了有益的探索和实践。2015年5月，中央编办、国务院法制办在天津市滨海新区召开了相对集中行政许可权现场会，充分肯定了“行政审批局”的改革模式。

一、“行政审批局”模式在各地的实践情况 　　相对集中行政许可权的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》。该法第25条规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。相对集中行政许可权的核心是许可权的集约化行使。目前，从各地的实践情况来看，成立行政审批局是较为彻底的职能集中模式，得到了中央的肯定，也成为试点省市的主流模式。 　　2008年12月，成都市武侯区正式设立行政审批局，作为区政府主管行政审批办理工作的政府工作部门，行使原由发改局、物价局等22个部门承担的主要行政审批职能。行政审批职能划转后，行政审批局统一受理，作出行政审批决定，并对审批结果负责；原职能部门不再行使行政审批权，主要承担监督和管理职能，实行审批与管理分离的行政管理体制。实体审批部门的“行政审批局”模式得以创立。 　　2014年5月，天津市滨海新区成立行政审批局。行政审批局与行政许可服务中心两块牌子、一套人马，列入政府工作部门序列。本级政府的行政许可事项全部划转到行政审批局统一行使并承担审批责任，18个部门不再有审批职能，审批印章由109枚减少为1枚专用章。与此同时，行政审批事项进一步精简，由216项压减为173项。2015年3月，天津市16个区县行政审批局全部挂牌运行。 　　2015年5月，中央编办、国务院法制办在天津市滨海新区召开现场会，认为天津市滨海新区、成都市武侯区等地实施“审管分离”是行政审批制度改革的一大探索，确定在河北、广西、天津等8个省（自治区、直辖市）开展扩面试点，得到各地积极响应。随后，广西南宁、北海，浙江天台，江苏南通等地相继挂牌成立行政审批局，实行“一枚印章管审批”。

二、“行政审批局”模式的改革成效 　　总结上述地方的改革实践，成立行政审批局在相对集中行政许可权、深化行政审批制度改革方面有其独特优势，取得了初步成效。主要表现在实现了“三个转变”上： 　　一是实现了从“平台聚合”到“实体承办”的转变。行政审批局与以往行政服务中心的最大区别是，前者承担具体的审批职责，后者只负责行政服务中心的日常管理运行。行政服务中心模式虽然呈现出多类型的样态，但总体上发挥的就是一个既有政府审批部门的“聚合平台”功能，它实现的只是行政审批的“场所集中”，并未实现行政许可权的“实质集中”。而在实际运行中，由于其权威性不足，在协调相关职能部门的过程中，往往“心有余而力不足”，因而对行政审批程序控制和规范方面发挥的作用有限。成立行政审批局，则有助于改变传统行政服务中心的这一困境。设立行政审批局并将其确定为政府工作部门，对现有审批部门的审批职能进行划转整合，组建专门的审批处（科），配备专职的审批人员，真正实现了权责匹配。比如，天津市滨海新区行政审批局分别成立了投资项目审批处、经贸商务审批处、环保城管审批处、建设交通审批处、文教卫生审批处、社会事务审批处和涉农事务审批处，并将原审批部门从事行政审批工作的业务人员，全部划转调入行政审批局，真正赋予其行使审批权的主体地位，实现了从“平台聚合”到“实体承办”的根本改变。 　　二是实现了从“局部程序集中”到“全面权责集中”的转变。行政服务中心模式是政府设立一个综合服务平台，将相关职能部门的行政审批业务集中在一个服务大厅，实行“一站式”服务和一个窗口对外。从本质上讲，这是一种程序集中模式，更多的是在受理和送达的环节上实现集中，属于行政许可集中的初级阶段。在这种体制下，行政审批中的审核与决定等核心权力往往还要返回原审批部门来完成。也因此，不少地方的行政服务中心往往陷入“只挂号、不看病”的工作困局。这种局部程序集中，虽然一定程度上实现了便民，减少了公众对行政许可机关的接触点，但因其并未触及多头许可的痼疾，无法真正提高行政许可效率。而成立行政审批局，则将不同机关的行政许可权限集中到行政审批局，直接改变了行政许可的实施机关，将行政许可的受理、审查、决定、送达等全部权限都集中行使，尤其是集中行使审查和决定的权限，真正实现了实体权力的集中。这种模式的优点在于避免多头许可造成的社会成本过高，申请人只面对一个行政许可机关，大大方便了当事人，同时，行政审批局性质单一，行政效率也大幅提高。 　三是实现了从“增量微调”到“存量优化”的转变。任何一种改革模式，都需要充分考虑行政资源的使用效益，尤其在当前严控