《山东省公共数据开放办法》解读
山东省近日出台《山东省公共数据开放办法》，将于2022年4月1日起施行。下面将根据笔者的个人理解对其进行下解读。
1. 办法名称
本办法的名称是《公共数据开放办法》，不是《公共数据开放管理办法》，个人理解，有没有“管理”这个词，表示办法所表达的重点不同。本办法的侧重点在于描述如何进行开放，而不是描述开放中应该注意的问题、对开放的限制等。
2. 两个概念
2.1 公共数据
第二条中指出，公共数据来自于两类单位：
- 具有管理公共事务职能的组织
- 具有公共服务职能的企业事业单位，人民团体等
没有查到这两类单位在法律法规上是否有明确的界定。个人理解，第一类单位应该是国家的行政机关及证监会、银监会等行使国家管理权力的事业单位；第二类单位应该是国家权力介入比较深，受政府控制（而不仅仅是监管），严重依赖政府财政的企事业单位及社会团体。
公共数据产生于一个场景：
- 在依法履行公共管理职责、提供公共服务过程中
这说明，并不是公共数据提供单位的所有数据都是公共数据，只有在上述场景下采集和产生的数据才是公共数据。比如这些单位为提高内部工作效率而建设的OA系统所产生的数据就不属于公共数据。
2.2 公共数据开放
第二条中指出，公共数据开放是一种服务，一种公共服务。结合第八条第一款：
公共数据以开放为原则，不开放为例外。除法律、法规和国家规定不予开放的外，公共数据应当依法开放。
公共数据提供单位因为拥有公共数据，所以应当依法开放，所以应该提供公共数据开放服务。
再结合第二十条中的条款，“未按照规定开放、更新公共数据的”要依法给予处分。
从某种程度上讲，本办法为拥有公共数据的单位规定了一项新的服务职能：公共数据开放。
3. 组织管理
第四条中指出，县级以上人民政府及其大数据工作主管部门对公共数据开放进行领导、推动、组织、监管；由省级大数据工作主管部门进行绩效评价和风险评估。
4. 开放平台
第六、七条指出，只能通过省一体化大数据平台开放。同时，第十七条中指出，统一的公共数据开放平台可提供公共数据开发利用基础工具或者环境。
5. 开放力度
第八条指出，能开放都得开放，不能开放的，脱敏、脱密或经相关权利人同意后，也可以开放。
但是，不是所有的公共数据提供单位都自己具备相应的脱敏和脱密能力，这需要技术服务公司介入。
6. 开放形式
第十一条指出，可通过以下方式提供公共数据：
- 提供数据下载；
- 提供数据服务接口；
- 以算法模型提供结果数据；
- 法律、法规和国家规定的其他方式。
开放形式相比当前更丰富，但也需要更多的技术介入，需要有人来实现数据服务、算法模型。
7. 数据质量
第十三条指出，公共数据提供单位应当“对开放的公共数据进行清洗、脱敏、脱密、格式转换等处理，并及时更新、维护”，且要及时响应社会的反馈及建议。
若是本条能严格执行，将大大提高公共数据的质量。
8. 有条件开放
第十四条指出，关于有条件开放，“公共数据提供单位同意的，应当与公民、法人和其他组织签订公共数据开放利用协议”。是否可以开放的权利及责任都放在了公共数据提供方，而且需要“及时了解公共数据开发利用活动是否符合公共数据安全管理规定和协议要求”。
个人认为，这一条实施起来有些难度：
- 公共数据开放单位应该需要明确一个岗位来负责审核并签订协议，这会增加工作量；
- 到底能不能将数据开放给需求场景使用？有什么风险？该单位人员不一定具备相应的判断能力。比如气象数据，开放一条两条可能没什么问题，开放多了可能就会涉及国家安全。为了保证安全，有条件开放的数据实际可能会变成尽可能不开放；
- 公共数据开放单位还要及时了解数据的使用情况，需要关注数据使用方有没有违反使用协议，这也是不容易做到的。这也将妨碍有条件开放。
9. 鼓励使用
第十五至十七条，鼓励社会正当利用公共数据“开发的数据产品和数据服务”，并可“进行交易”；鼓励“与非公共数据融合”。
10. 大力推行
第二十条指出，对于各种不积极进行公共数据开放服务的，“由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。这将加大推行公共数据开放的力度。
11. 解除后顾之忧
第二十一条指出，只要“符合国家确定的改革方向，决策程序符合法律、法规规定，未牟取私利或者未恶意串通损害国家利益、公共利益的”，即使“出现偏差失误或者未能实现预期目标”，也“应当按照有关规定从轻、减轻或者免予追责”。
当前许多单位之所以不开放数据，就是怕担风险。按本条规定，只要方向对、流程对、目的对，就可能免予追责，可在一定程度上解决这些单位的后顾之忧。
12. 没有提有偿无偿的问题
本办法中，没有提及公共数据开放是有偿的还是无偿的。公共数据提供单位在进行公共数据开放时，本身就需要投入，再加上可能需要对数据进行清理、脱敏、脱密等处理，以及涉及数据服务、算法模型开发等，投入会更大。这些投入应该由谁来承担呢？可能采取有偿的方式更利于公共数据开放。
原文请参见：《山东省公共数据开放办法》解读 (qq.com)
