《规则解析》读书笔记3：农民自建低层住宅与建设工程合同之间的关系
本系列文章是笔者阅读本书形成的读书笔记
建设工程合同作为典型合同，规定在《民法典》第三编第十八章中，其第788条规定：“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。”
最高人民法院《民事案件案由规定》（法〔2020〕347号）在第四部分“合同、准合同纠纷”项下规定了二级案由“合同纠纷”，其下又规定了三级案由“建设工程合同纠纷”，该案由项下包括九个四级案由，包括：（1）建设工程勘察合同纠纷；（2）建设工程设计合同纠纷；（3）建设工程施工合同纠纷；（4）建设工程价款优先受偿权纠纷；（5）建设工程分包合同纠纷；（6）建设工程监理合同纠纷；（7）装饰装修合同纠纷；（8）铁路修建合同纠纷；（9）农村建房施工合同纠纷。
1.农村建房相关制度梳理
《建筑法》第83条第3款规定：“……农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。”《建设工程质量管理条例》第80条规定：“……农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本条例。”《村庄和集镇规划建设管理条例》第21条规定：“在村庄、集镇规划区内，凡建筑跨度、跨径或者高度超出规定范围的乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业的建筑工程，以及二层（含二层）以上的住宅，必须由取得相应的设计资质证书的单位进行设计，或者选用通用设计、标准设计。跨度、跨径和高度的限定，由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的部门规定。”第23条规定：“承担村庄、集镇规划区内建筑工程施工任务的单位，必须具有相应的施工资质等级证书或者资质审查证书，并按照规定的经营范围承担施工任务。在村庄、集镇规划区内从事建筑施工的个体工匠，除承担房屋修缮外，须按有关规定办理施工资质审批手续。”
《建设部关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》（建质〔2004〕216号）第3条规定：“（一）对于建制镇、集镇规划区内的所有公共建筑工程、居民自建两层（不含两层）以上、以及其它建设工程投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的所有村镇建设工程、村庄建设规划范围内的学校、幼儿园、卫生院等公共建筑（以下称限额以上工程），应严格按照国家有关法律、法规和工程建设强制性标准实施监督管理。建制镇、集镇规划区内所有加层的扩建工程必须委托有资质的设计单位进行设计，并由有资质的施工单位承建。（二）对于建制镇、集镇规划区内建设工程投资额30万元以下且建筑面积300平方米以下的市政基础设施、生产性建筑，居民自建两层（含两层）以下住宅和村庄建设规划范围内的农民自建两层（不含两层）以上住宅的建设活动（以下简称限额以下工程）由各省、自治区、直辖市结合本地区的实际，依据本意见'五'明确的对限额以下工程的指导原则制定相应的管理办法。（三）对于村庄建设规划范围内的农民自建两层（含两层）以下住宅（以下简称农民自建低层住宅）的建设活动，县级建设行政主管部门的管理以为农民提供技术服务和指导作为主要工作方式。”《建设部关于加强农民住房建设技术服务和管理的通知》（建村〔2006〕303号）第6条规定：“三层（含三层）以上的农民住房建设管理要严格执行《建筑法》《建设工程质量管理条例》等法律法规的有关规定。”
上述两个规范性文件对农村房屋建设的种类，从两种规划+不同建筑的角度进行了划分：
一是属于建设工程的范围：（1）建制镇、集镇规划区内的所有公共建筑工程、居民自建两层（不含两层）以上、以及其它建设工程投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的所有村镇建设工程、所有加层的扩建工程；（2）村庄建设规划范围内的学校、幼儿园、卫生院等公共建筑；（3）三层（含三层）以上的农民住房建设。上述建设工程，需要严格遵循勘验、设计、施工的行政监管流程，历经申请建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、竣工验收备案等手续。
二是属于授权地方管理的范围：（1）建制镇、集镇规划区内建设工程投资额30万元以下且建筑面积300平方米以下的市政基础设施、生产性建筑；（2）居民或农民自建两层（含两层）以下住宅。在地方管理范围内，对于上述建筑物，行政部门的管理以为农民提供技术服务和指导作为主要工作方式。
2.农村建房施工合同与建设工程合同的关系
在《民事案件案由规定》中，农村建房施工合同属于“建设工程合同纠纷”的范畴。
《建筑法》《建设工程质量管理条例》都将“农村自建低层住宅”排除在适用范围之外。何谓“农村自建低层住宅”，法律法规条文中均未作出解释。根据《建设工程质量管理条例》第80条的释义资料，“依照本条规定，有三类工程建设活动可以不执行本条例”，其中第三类是“农民自建两层以下住宅”。
关于农村房屋建设的程序问题，《村庄和集镇规划建设管理条例》要求二层（含二层）以上的住宅均需进行设计，施工者也必须具备资质，将农村房屋的建设纳入了普通的建设工程之中。而《建设工程勘察设计管理条例》则将农民自建两层以下的住宅作了排除性规定，但该项排除是否包含“两层”缺乏明确性。从上述两部规范性文件的内容角度分析，似乎可以推断《建设工程勘察设计管理条例》第44条排除适用的范围不包括农民自建两层房屋的情况。若是如此，则会与传统民法领域对于“以上”“以下”的含义解读存在分歧。《民法典》第1259条规定：“民法所称的'以上'、'以下'、'以内'、'届满'，包括本数”，依该条规定和我国法律规范用语的通常含义，“两层以下”自然应当包含“两层”在内。
一般情形下，农民自建二层（含二层）以下的住宅房屋，不属于建设工程的范围，因此而签订的合同不应纳入建设工程合同的范畴，理由有三：
（1）从行政法规的角度，农民自建二层（含二层）以下住宅房屋不需要勘察设计。《村庄和集镇规划建设管理条例》颁布于1993年且至今未曾修订，而《建设工程勘察设计管理条例》颁布于2000年且最近一次修订在2017年，时间在后，依照新法优于旧法的原则，该条例应当优先适用。故农民自建二层（含二层）以下住宅的活动不具有建设工程的典型特征，不需要经过勘察、设计等传统建设工程的必备程序。
（2）从部门监管的角度，行政主管部门对农民自建二层（含二层）以下住宅房屋以提供技术服务和指导为主要管理方式。
（3）司法实践中，部分法院也明确将农民自建二层（含二层）以下住宅房屋排除在“强制性资质”范围之外。比如，《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第6条中规定：“施工人签订合同承建小型建筑工程或两层以下（含两层）农民住宅，或者进行家庭住宅室内装饰装修，当事人仅以施工人缺乏相应资质为由，主张合同无效的，一般不予支持。对于当事人确实违反企业资质管理规定承揽工程的，可以建议有关行政主管部门予以处理。”
关于“农民自建”的理解。农民自建是就建设主体即权利主体而言的，不论是农民自己施工，还是将工程承包给个人工匠或建筑施工企业建设，都属于农民自建。
此外，农村房屋的建设与各地经济发展状况密切相关，对于“低层建筑”的理解，不乏一些特殊情况，进而对当地司法实践也会产生一定影响。比如，2018年《浙江省农村住房建设管理办法》第7条规定：“建设农村住房，由建房村民委托建设工程设计单位或者建筑、结构专业的注册设计人员进行设计并出具施工图；建设三层以及三层以下且不设地下室的农村住房（以下统称低层农村住房）的，也可以选用免费提供的农村住房设计通用图集，或者委托具有建筑、结构专业中级以上职称的设计人员进行设计并出具施工图。设区的市、县（市、区）建设或者城乡规划行政主管部门负责组织编制农村住房设计通用图集，并根据实际需要对建房村民选用的设计图无偿提供适当修改服务。农村住房设计通用图集应当根据本地实际情况及时更新。”根据该条规定，农民自建的三层住宅也纳入了“低层住宅”的范围。
3.裁判规则
（1）农民为自建二层（含二层）以下低层住宅和施工人所签订的合同不属于建设工程合同，应根据其内容认定为承揽合同或劳务合同；当事人仅以施工人缺乏相应资质为由，主张合同无效的，一般不予支持。
（2）农民为建设三层（含三层）以上的住宅和施工人所签订的合同属于建设工程合同，应执行《建筑法》《建设工程质量管理条例》等法律法规的有关规定，但当地行政主管部门对于仅接受行政部门技术服务和指导的“低层住宅”的范围另有规定的除外。
