第七节 日本养老政策（一）

日本政府多措并举解决老年人的生活保障问题，包括养老金制度改革、介护保险制度改革、医疗保险制度改革、社会保障和税收一体化改革等措施，还出台了关于老年人就业、老年住宅、养老事业等一系列政策。

一、立法先行引导社会共识

随着日本的老年照护成为突出的社会问题，迫切需要从国家、社会层面提供公共服务予以解决，在全国建立适老化社会服务体系逐步提到议事日程上来。在这一过程中，法制建设是一条主线。

1960年代是立法建制初期。继1950年颁布《国民年金法》之后，1963年日本政府颁布极具影响力的《老人福祉法》，成为老年福祉政策的重要保障。

1970年代是福利元年政策时期。1971年日本修订《老人福祉法》，对符合医疗制度规定的老年人实行免费医疗高福利优惠政策。1973年被称为日本尝试向福利国家过渡的元年，自此开始医疗、年金等社会保障制度的水平大幅提高，社会保障费用占国民收入的比率也急剧上升。

随后石油危机爆发导致世界范围内的通货膨胀持续发酵，日本经济开始进入低速增长时代。1975年起，质疑“高福利、高负担”型福利国家的呼声逐渐变强。在此背景下，居家福祉政策主张被提出——由行政主导的福利政策向以重视居民自发性活动为主的福利政策转变。此后，在原有居住型福利设施之外，日间照料型、居家型福利服务的建设逐渐走向制度化。1978年，日本全国社会福祉协议会发布了《居家福祉服务战略》。

1980年代是调整适老化政策时期。1982年，《老人保健法》出台，对老年人的关注开始转向适老化的居家养老。1983年，针对住宅老化、住宅需求改变、住宅向存量再生型转变等问题，日本国土交通部的日本都市再生机构出台了多个城市再生计划，其中就包括重视居家养老，打造适老化环境设施。1989年，为解决家庭养老危机提高老人的医疗和福利水平，日本启动老年人保健福利推进十年战略“黄金计划”。“黄金计划”的实施，解决了此前老年人免费医疗政策带来的医疗资源过度使用的问题，同时开始着手解决家庭养老功能弱化和老年照护机构不足的问题，要求提升适老化服务质量，包括增加养老院床位、增加家庭照护者的人数、增设老年人日间照料中心等。

1990年代是适老化政策改革时期。其中最重要的是1994年修订“黄金计划”，推出了“新黄金计划”，政策的重点是增加养老院床位，增设日间照料中心，发展居家护理服务。1994年至1999年实施的“新黄金计划”，为构建适老化社会服务体系作出了巨大贡献。其间日间照护中心等提供短期照护服务的机构迅速发展，服务种类也日趋多样化。

2000年至今是构建适老化社会服务体系时期。2000年护理保险制度正式实施，以立法的方式宣告了“全社会共同支援需要护理的老年人”的基本目标，至此，养老责任主体从家庭、政府过渡到了全社会适老化服务。

日本为确保护理保险制度实施，根据《介护保险法》（1997年）进行了统一的标准化管理。由厚生劳动省社会保险研究所制定的三大系列护理保险制度实操指南，即《第1卷护理报酬解读：单位数表篇》《第2卷护理报酬解读：指定标准篇》《第3卷护理报酬解读：QA法规篇》，每三年进行一次修订。该系列指南手册逐条对照《介护保险法》条款，详细规范实施标准及相关行业部门的经营管理制度，成为日本老年护理服务行业的基本标准。顶层设计的改革与实践指南的更新并举，充分保障了适老化制度环境的稳定性和政策的连贯性。

日本适老化社会服务体系的建立，经历了立法建制和不断的改革完善，制度设计比较成熟。《国民年金法》、《老人福祉法》、《老人保健法》、“黄金计划”、《介护保险法》等多次修订并依法出台相应制度政策，使构建适老化社会在20世纪后期逐渐成为日本社会共识。