《秦汉地方行政制度》：隐藏在权力争斗背后的制度变迁逻辑

近日，读了凤凰网历史频道创始主编刘三解的历史新作《秦砖：大秦帝国兴亡启示录》，颇为开拓眼界。作者用制度经济学详尽解析大秦帝国的运行逻辑，提出了秦统一六国后迅速灭亡的新解释：秦速亡的根本原因不在于暴政，而在于制度具有巨大的压制力和攫取的残酷性。（详见书评《《秦砖》：一本解构大秦帝国历史常识的书 》）

但是，如果从制度层面对比汉朝时，不免就会产生疑问：两汉在政治制度上大体上是与秦朝一脉相承的，即后人所谓的“汉承秦制”。同样的制度下，为什么秦二世而亡，而汉王朝却可以传29帝，享国四百余年呢？

《秦汉地方行政制度 : 中国地方行政制度史 甲部》，严耕望 著 / 低音·北京联合出版公司 / 2020-6

带着疑惑，笔者在制度研究的书堆里，翻阅了《秦汉地方行政制度 : 中国地方行政制度史 甲部》，希望能从中找到答案。该书作者是史学名家严耕望，曾任教于香港中文大学，并任耶鲁大学客座教授，在政治制度史和历史地理研究领域极具开创性。

严耕望早年曾师从国学大师钱穆，深受钱穆影响和喜爱。1937年，钱穆先生在武汉大学讲学时谈到：“历史学有两只脚，一只脚是历史地理，一只脚就是制度。中国历史内容丰富，讲的人常可各凭才智，自由发挥；只有制度与地理两门学问都很专门，而且具体，不能随便讲。但这两门学问却是历史学的骨干，要通史学，首先要懂这两门学问，然后自己的史学才有巩固的基础。”（严耕望：《钱穆宾四先生与我》）。这激起了严耕望浓厚的学习兴趣，并将对这两门学问的研究贯穿一生。

严耕望（左）、钱穆（中）、余英时（右）

《秦汉地方行政制度》就是严耕望积22年之功完成的代表作，是中国地方行政制度史领域的开山之作。作者从两个方面来观察秦汉地方行政制度的嬗变：一个是就行政权的性质来说，有双轨制、单轨制的迭代；另一个是从行政权的消长来看，则有分权、集权的更替。

一、“两汉承袭秦代规制，而运用变化，臻于完备矣”

“秦之与汉虽为两代，而论其制度，则为一体。”这个一体的制度，就是郡县制。郡县制“萌芽于春秋，演进于战国，完成于秦代，至两汉，臻于大备，为郡县制度之鼎盛时代”。西周时期由于还是宗法封建时代，还没有地方行政制度可言。到了春秋战国时期，逐渐形成了数个中央集权式的新国家，开始出现了郡县制度。又经过约四百年的演进，到秦始皇统一全国，彻底废除封建制度，分天下为三十六郡，以郡统县，县道下辖乡亭，郡县制度最终完成。

汉承秦制以后之所以能够平稳过渡，作者一句“两汉承袭秦代规制，而运用变化，臻于完备矣”道破了天机，那就是两汉对于郡县制的灵活运用。

秦以武力统一六国后，丞相王绾等人建言，把燕齐楚等边远地区分封给各位皇子以镇守四方，得到群臣支持。李斯提出反对，理由是周朝一开始也分封了众多同姓子弟，后来逐渐疏远，相互诛伐，周天子也没法禁止。秦始皇深以为然，于是决定不遵旧制，不行分封，在全国推广郡县官僚行政制度。

到了汉高祖刘邦的时候，形势大为不同。草根出身的刘邦在楚汉之争中与项羽争雄，靠的是“外结友邦，内封巨勋，群策群力，以摧大敌”，所以等他登上帝位时，已经封了韩信、张耳、黥布、彭越等八大诸侯国，正是依靠这些异姓诸侯，刘邦才得以最后消灭项羽。但此时异姓诸王势力庞大，不仅占据了天下绝大部分地盘，而且大多拥有独立武装部队，刘邦表面上有君王的名义，实质上只是诸侯国的盟主而已。所以，汉初恢复封建，与郡县制度双轨并行，是为了适应时势，不得已而为之的权宜之策。这是第一步。

即位第二年，刘邦为了巩固汉室基础，就果断开始了处心积虑消灭异姓诸王的计划。同时，鉴于“周室虽乱而持久，秦室孤单而速亡”的认识，封刘氏子弟以取代和制约异姓诸王。这是第二步。韩信临终时有“狡兔死，良狗烹；高鸟尽，良弓藏”的大彻大悟，也就不难理解了。

文帝、景帝继续采取大封亲子，以亲制疏的政策，这是第三步。当然，随着同姓诸侯王势力的强化，此时双轨制的弊端也凸显出来，汉景帝削藩就引发了七国之乱。

平息七国之乱后，景帝、武帝更是采取了一系列措施积极削弱诸侯的封土和权力，使其行政与郡没有差别，治权转移到地方行政长官手上，并派出刺史进行督察，形成刺史监察制度，郡县制逐渐趋于完备。这是第四步。此后两汉的地方行政制度可以称为郡县单轨制。

由此可见，同样是实行郡县制，与秦始皇一步到位的剧烈变革不同的是，汉朝能够因应中央与地方强弱关系的时势变化，通过一系列政策调整，在几代人百余年的同向努力下，逐步推行中央集权政策。这是从剧变趋于定型的过程，经过调整完善，汉武帝中叶以后三百年间，郡县制这一类型的地方行政制度就很稳定了。

二、精思密划的汉代郡县官僚制度

汉武帝实质上恢复单轨郡县制后，两汉又维持了约三百年的统治。对于汉代郡县官僚制度的利弊，严耕望通过归纳总结，在序言中提出几项精彩而富有开创性的见解，堪称全书的高度概括，精华中的精华。

一是汉代地方行政只有郡县两级，郡守推行郡务有余，反叛中央则不足。因为郡守虽然权力很大，总揽了一郡的民、刑、财、军等大权，但全国的郡约有百个，大小得中，财力足以自给，军力足以维持治安，仅此而已。所以，郡守可以专政一方，而中央没有强藩之惧。

二是汉武帝在郡之上设州，在州部设置刺史来监察若干郡。刺史级别不高，但举察权力很大。这样的好处是，级别低下能够激发人的斗志，权力大则能够让他们做事情。

三是郡县长官和州部刺史都是中央派遣，且不用本地人（县长都不用本郡人），而他们可以自行任用下属，且必用本地人。同时，由于秦汉的制度刚从封建时代蜕变而来，下属都将郡县长官视如君父，署吏也如同以前的卿士一样，而不仅仅是行政统属关系。这样一来，地方长官就没办法任用私人，也不会有地方豪族恃势胁掣的弊端，同时又可以借助熟悉本地情况的人才来治理地方。

四是汉代的朝廷高官大多出身基层小吏。小吏和宰辅虽然地位悬殊，但只要有突出的才能，升迁可以很快。汉代的地方小吏通过举孝廉，十几年里升迁到公卿高位的例子有很多。汉廷常以能否治民为先决条件选拔人才，所以人们都乐于在地方做官，大小地方官员也多能奋发做事，以求做出政绩，有朝一日跻身公卿。因此，汉代地方吏治之优良，多为后人所称道。

此外，还有郡府县廷的内部组织极其严密、县乡三老“上达君相、下率吏民”等现象，也令作者“深服先民之精思密划”。汉代郡县制经过“精思密划”，呈现出不少的亮点，作者认为原因在于新制度刚建立不久，机构也新，所以才能够运用灵活，还没有受到积弊的牵制。

三、制度变迁中的积弊与变革

随着时间的推移，各项政策运行的弊端也开始积累并显现出来。到了汉末，中国历史就进入了最混乱的时代。地方行政演进到南北朝时代，出现了州郡增置太繁、州郡佐吏两系、私人部曲之制等弊端。

比如，州郡数量增置太过频繁，导致了汉后三百年的纷乱。到南北朝时期，州制已经从监察区转变为行政区，成为州郡县三级制。而且，州郡的数量不断增多，到南北朝末期，州近三百，郡七八百，比汉代的十三州、百零五郡，多了许多倍。但是人口数量并没有比汉代增加，“百室之邑，便立州名；三户之民，空张郡目”，有的州竟仅存名目。所以隋文帝废除郡一级，以州统县，实际上是又回到了汉代的郡县制，这才让汉后三百年的纷乱局面重归正轨。

又比如长官私人部曲制度，也是一大弊病。秦汉时期，地方长官由中央派遣单车赴任，下属没有一个是故旧。魏晋南北朝时代则相反，不但军府的吏员用故旧，军队也是长官私人拥有，也称为部曲，还经常随着长官调动而转移，成为地方长官的私人武装部队。南梁宗室名臣萧恢从荆州调任益州，经过云阳时号称“军府五万人从此过”，当时私人部曲的庞大，可见一斑。

前文已提到，作者在书中是按着郡县双轨制-单轨制、分权-集权的角度来观察地方行政的嬗变，秦汉到魏晋南北朝，乃至隋唐、五代十国及以后的历史演变进程表明，从这两个视角来看，其演进的轨迹基本是一致的。这就是“天下大势，分久必合，合久必分”背后的制度逻辑。

结语

严耕望之所以能够对秦汉地方行政制度提出独到的见解，离不开他扎实的史料工作。《秦汉地方行政制度》全书33万字，篇幅达440页，搜集的史料非常详实，整理得也条理清晰，从行政区划、郡府和县廷组织，到佐吏、升迁途径、籍贯限制等内容都有涵盖，还附有《汉代地方行政组织系统图》《秩绶表》等图表，可算得上是秦汉地方行政制度的百科全书。

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