我国现行规划体系存在经济社会发展规划和空间规划两大序列，规划类型很多（据不完全统计，具有法定依据的各类规划至少有80多种）。其中，影响最大的是经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、国土规划（主体功能区规划）、生态环境保护规划等5类。“多规合一”也要针对这5类规划。

上述规划分别由发展改革部门、城乡规划部门、国土资源部门、环境保护主管部门主管。受价值取向、部门利益、专业限制、沟通不畅等因素影响出现了规划职能不清、规划内容打架、规划资源浪费等现象，影响了规划效力的发挥。

在国际国内发展的新形势、国家推进规划体制改革的新要求以及“多规”分久必合的大趋势下，我国规划体系改革已然迫在眉睫。

一、多规发展历程

（一）经济社会发展规划

经济社会发展规划历程

（二）城乡规划

城乡规划发展历程

（三）土地利用规划

土地利用发展规划历程

（四）国土规划（主体功能区规划）

国土规划发展历程

（五）生态环境保护规划

生态环境报规划发展历程

（六）总体发展历程

从“多规”发展历程看，各类规划的产生和发展是建立在我国的基本国情、发展阶段和社会制度基础上，其兴衰演变取决于经济体制、行政管理体制和生态文明体制改革的进程。总体上看，规划体系演化可分为三个阶段：

1.高度集中阶段（1949-1985年）

这一时期从学习前苏联模式起步，实行高度集中的计划经济体制，规划与计划混为一体，国民经济计划统揽一切，计划指标具有指令性，城市规划、土地利用规划等围绕工农业生产进行，本质上是国民经济计划的延伸和落实，是从属于国民经济计划的技术经济措施。

2.分化发展阶段（1986-2000年）

随着改革开放的深入，高度集中的计划经济体制的弊端日益显现，逐步由社会主义市场经济所取代，指导性计划也逐步取代了指令性计划，在经济计划的基础上逐步增加了社会计划。

于此同时，区域、城乡、资源、环境问题不断加重，提高空间治理能力日益迫切。一方面，以城市规划为代表的空间规划日益受到重视，并最终从发展计划中独立出来。另一方面，经济快速增长和城市过快扩张，加剧了人地矛盾，引发对粮食安全的担忧，土地利用总体规划取得了正当性，成为制约城市规划的有生力量。

3.“多规”并立阶段（2001年-至今）

随着工业化、城镇化中的资源环境问题引发的社会忧虑日益加深，以及经济体制、行政管理体制和生态文明体制改革的压力不管增大。有些部门和地方对规划工作的空前重视，纷纷寻求规划体制突破之道。

在此背景下，由发改委主导的五年计划改为五年规划，并将发展规划进一步区分为总体规划、专项规划和区域规划，主体功能区规划更是异军突起，国土资源部在组织修编第三轮土地利用总体规划的同时，加强永久基本农田保护、农村土地整治等专项规划，并重启国土规划，住房城乡建设部推动城市规划为城乡规划；环境保护部在强化环境保护五年规划基础上，全面部署生态功能区划，探索编制环境功能区划，城市环境总体规划，并着手生态保护红线划定工作。

不可否认，目前“多规”并立有其积极的一面，但消极影响也在扩大。合久必分，分久必合，由“多规并立”走向“多规合一”已为期不远。

二、“多规”对比与问题分析

（一）“多规”运行体系比较

规划类型是阶段性的产物。

总量达到峰值（2030人口→用地）→城镇化率不再增长（2050.土规消亡）

城规：编制困难，实施简单        土规：编制简单，实施困难

（二）“多规”实践内容比较

（三）“多规”实施管理比较

（四）“多规”法制建设比较

（五）“多规”优劣式总结

（六）“多规”存在问题

从“多规”的发展历程看，我国规划权力采用了部门分置的顶层设计，不同部门的规划各有侧重，但又相互牵制，具有一定的权力制衡色彩。但由于各种规划类型职能分工不清，造成规划越位、缺位、错位、难以落位等现象并存。

1.规划职能分工不清

①规划越位

一方面，因区域空间规划长期缺失，导致“两规”缺少上位空间规划指导，三个部门相互角力，在国家和省级层面，形成了城镇体系规划、国土规划、主体功能区规划的“三国演义”。

另一方面，环境保护部门积极开展环境功能区划及城市环境总体规划试点工作，届时将在市县层面，形成环境总体规划、城市总体规划、土地利用规划的“三国演义”。

②规划缺位

经济社会发展规划以经济社会等非空间内容为主，空间方面的内容较少；

生态环境保护规划以环境质量管理为主，空间方面的管控较少，但目前正在逐步强化；

城乡规划侧重于城乡规划区内的物质空间领域，对于全域土地用途安排考虑不足，且缺少对经济、社会、公共政策的综合考虑；

土地利用总体规划以耕地保护和建设用地规划控制为主，对非耕农地、生态用地、建设用地内部布局及功能安排等涉及不足。

2.规划上下层级关系不尽合理

①随着规划的层级日趋增多，简单重复现象严重，层级间差异性未能充分体现。

一般情况下，上级规划应侧重战略性、政策性，下级规划侧重操作性、适应性，但我国现行规划体系存在上级规划战略性和政策性不足，下级规划简单模仿上级规划导致操作性、适应性不强的问题。

②处土地利用总体规划外，其他规划存在着上级规划对下级规划约束性较弱、指导性不强的问题。

土地利用总体规划通过自上而下的指标分解实现了上级规划对下级规划的约束控制；但经济社会发展规划、环境保护规划分别对下级经济社会发展规划、环境保护规划的约束引导较弱，全国主体功能区规划到了一些地方往往走样；城乡规划中城镇体系规划对下级城市（镇）总体规划、城市（镇）总体规划对控制性详细规划、镇总体规划对村庄规划的约束控制不足。

3.规划类别间协调性较差

①部门主导规划编制导致协调机制失效。虽然法律层面上许多规划都是以政府名义编制，但现实中政府决策直接参与的主要是经济社会发展规划，空间规划由于其专业性较强主要由相应的部门组织编制，难免就掺杂了部门利益。值得重视的是，“多规”并存的客观事实让部门之间形成了“默契”——就无关痛痒的问题进行协调，但事关核心利益的问题则不予协调，而是在各自部门负责组织编制的规划中落实。

②缺乏协调的数据基础。各部门采用不同的土地分类和数据成果，没有现实基础地理数据和社会经济数据共享的有效机制。

③不同规划类别的编制时期和规划期限不同，编制实施进度迥异。

④各规划的法律性质和定位不明确，规划目标、核心内容、规划范围、工作方法不同

4.法制建设较为滞后，实施机制有待健全

①规划体系的法制化建设较为滞后。如地位较高的经济社会发展规划，其规范性和法制化却很滞后，除《宪法》少数条款和国发【2005】33号文外几乎无其他法律、法规、规章和规范性文件依据；国土规划（主体功能区规划）仅是依据有关文件编制，缺乏法律、法规、规章依据，规范性有待加强；城乡规划法制化相对较好，但城乡分割管理的色彩较重，仍以城市、镇规划为主，而对于乡、村庄规划的法律规定很不充分。

②规划实施机制有待健全。我国目前几乎所有的规划类型基本上都是编制、实施与监督三位一体，缺乏科学、名主的决策和制约机制，公众参与不足。同时，规划实施的途径和手段单一，过度依赖行政权力。随着规划类型的日益增多，政府审批范围势必要求扩大，这将明显有悖于政府管理改革的大方向，不能适应市场经济深化发展的环境变化，必须寻求新的思路。