打造一流营商环境：“店小二”如何做到有求必应、无事不扰？

作者：华略智库合伙人、长三角研究院院长夏骥

整理：华略智库长三角研究院 娄崇

来源：华略创智（ID：HUALUETT）本文系夏骥在浙江省长兴县“最多跑一次”改革暨营商环境优化培训班上的演讲实录。

中国大陆的营商环境在政策支撑和简政放权中不断优化，但“门好进、脸好看、事难办”的现象仍然存在。如何打造“有求必应、无事不扰”的店小二式服务，将是各省“掌柜”们迈向“企似云来”“高企满座”道路上亟需解决的重要问题。

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世界银行营商环境评价标准及中国大陆的表现

一、什么是营商环境

这个问题说简单也简单，说复杂也复杂。所谓简单，是因为有一套相对固定的指标体系；所谓复杂，是因为营商环境涉及到方方面面。2019年10月国务院发布的《优化营商环境条例》中，明确本条例所称呼营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。

从这个意义来讲，人人、事事、处处都是营商环境，涉及到企业开办、生产、经营、注销全生命周期中的各个方面。从对象看，营商环境覆盖企业+群众；从内容看，营商环境包括审批+服务；从周期看，营商环境贯穿两端+过程；从范围看，营商环境分为狭义+广义。

二、世界银行营商环境评判标准

世界银行每年都会对全球190多个经济体进行评价，并发布全球营商环境报告。具体指标分为11个大项，43个小项。

在操作上，世界银行对于全球比较大的经济体是用它最大的两个城市为代表，对于比较小的经济体是用它的首都为代表。我国是按照北京45%权重、上海55%权重来加权评价，对日本选取的是东京和大阪，对美国选取的是纽约和洛杉矶，等等。

三、中国大陆的历年表现

世界银行在2008年的时候，曾经对中国大陆所有的省会城市进行了营商环境评价。从北京、上海、南京、杭州、广州等发达城市来看，当年的结果距离世界一流水平还是存在比较大的差距的。比如开办企业的时间最快也要28天，但是在中国香港很早就只需要半天。

世界银行开展营商环境评价以来，中国大陆一直处于100位开外，到了2014年首次进入前100位，2015年为第90位，2016年为第84位，2017年与2018年均为第78位，2019年为第46位。总的来看，这个位次与中国大陆作为全球第二大经济体的地位是不相匹配的。

从2017年开始，国务院连续发文改善营商环境，取得了显著成效，2020年达到第31位，超越了法国、瑞士、以色列等发达国家。2020年中国大陆在8个领域实现了排名的提升，其中执行合同排名第5，获得电力排名第12，开办企业排名第27，保护少数投资者排名第28，办理施工许可提高了88名、排名第33，在3个细分领域排名全球第1。

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中央及各地关于优化营商环境的主要做法

一、中国大陆营商环境主要存在的问题

在集中推出改革措施之前，中国大陆的营商环境普遍存在四个方面的问题：

一是“没得选”。企业在办事过程中，都只能按照固定的办事地点、办事方式、办事材料等来进行，没有太多的选择。

二是“批得慢”。审批环节复杂冗长、部门信息沟通不畅，比如企业拿到工商登记注册，平均要22个工作日；拿到施工许可证，平均要153个工作日；拿到房产证，平均要21天，等等。

三是“花得多”。企业在办事过程中，还是要缴纳代办费、管理费、工本费等相应的费用，税务负担、融资成本等还比较显著。

四是“办得烦”。企业办一件事要跑多个部门，提交多份材料，“奇葩证明”“循环证明”“重复提交”让企业苦不堪言。

二、中央关于优化营商环境的重要部署

为了破解营商环境中存在的瓶颈和问题，2018年全年，国务院召开的常务会议中，有20次涉及到优化营商环境的议题，制定实施了13个关于优化营商环境的文件。

2019年6月25日，李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上讲话指出，要深入推进“放管服”改革，着力优化营商环境；要推动简政放权向纵深发展，进一步放出活力；要加强公正监管，切实管出公平；要大力优化政府服务，努力服出便利；要强化责任担当，确保“放管服”改革不断取得新成效。这些都是一以贯之的要求。

三、多快好省优化营商环境

各地在优化营商环境的实践中，因地制宜、各显神通，但是概括起来都体现了“多快好省”四个字。

多，就是丰富企业选择。一是延伸服务触角，积极推进政府服务窗口下沉。二是拓展办事路径，大力推动线上办理。三是方便证照获取，可以选择快递寄送。

快，就是提升审批速度。一是推进流程再造，提高办事效率。二是实施技术优化，运用现代化手段提升服务效率。三是审批部门主动加班加点，保证事务按时办结。

好，就是提供优质服务。一是推行全程代办，最大限度方便企业办事。二是主动跨前一步，主动帮助企业出谋划策，提供意见建议。三是做好企业服务，及时回应企业诉求。

省，就是降低综合成本。一是努力帮助企业“省钱”，大力推进减费降税。二是努力帮助企业“省力”，大力推进“一张网”建设、“只进一扇门”、“最多跑一次”。三是努力帮助企业“省心”， 减少企业在办事过程中的“奇葩证明”“循环证明”“重复提交”。

四、星巴克上海烘焙工坊的背后故事

2017年12月6日，星巴克海外首家臻选咖啡烘焙工坊在上海静安区兴业太古汇如期绽放。这个集合了烘焙加工、体验、品鉴服务、零售和餐饮等各类业态的全新商业模式，曾经愁煞政府各审批和监管部门——没有任何现成的政策公式可套，按照业内行话，就是红灯也没有，绿灯也没有。然而，一条环环相扣的政府协同创新链，却将这条新路打通了。

坐着翻文件，好像都是难题。

这一次，星巴克项目在用地性质、生产方式、环境评价、安全生产等方面狠狠地创新了一把，而现行规范和标准显然跟不上了。

譬如，为完整呈现咖啡“从生豆到饮品”全程，星巴克竟要将整个咖啡烘焙系统引入工坊，设备由美国、德国定制，进口涉及十余批次，按照传统流程，从进口成套设备信息登记、海外装运前检验、到货后开箱检验、安装调试检验等，一路走完，至少3年。但是星巴克明确提出，要在1年内开业。

再譬如，烘焙工坊将工厂引入商业用地，此前没有先例，而且，其体验式工坊的新型业态与现行《食品生产通用卫生规范》《食品生产许可审查通则》存在摩擦。

又譬如，工坊内，烘焙炉和生产线呈半开放式，更有长达数百米的咖啡豆输送管道，美其名曰“咖啡豆的交响乐”，创意、美感、情调都有了，可是安全呢？

还有，此次星巴克特地从美国总部和亚太区引进11位咖啡烘焙和制作师，由于上海目前政策更侧重于高精尖国际人才，使得咖啡专才们在办理就业许可和人才引进方面遭遇尴尬。

面对新模式、新业态，要不要包容审慎，该不该能办尽办？

坐在办公室里翻文件，思维都“短路”；但实地走访，听取企业急难愁，换位思考，办法总比困难多。

上海出入境检验检疫局被倒逼着设计量身定制的方案，进行流程再造。举例而言，对于高10余米的咖啡豆储罐，因其罐身、输送管、链条、阀盘等与咖啡豆直接接触，按常规检验流程，需进行破坏性取样。这意味着，庞大的储罐需专门拷贝一套，取样后即报废。

但为对方成本考虑，检验检疫局采集了储罐在海外生产时的同批次“边角料”，送上海局下属技术中心出具检测报告，并依此进行技术评估，由此省略了设备装运前检验这一步骤；设备分批进入中国后，原本需每批检验，各方到场。但此次，由星巴克提供合格保证，允许其抢抓时间先安装起来，检验检疫方则采取集中抽查模式，检验次数从常规的数十次浓缩到了3次，也为食药监、安监、消防等部门后续跟进留足时间。

由于该项目试运行时间不足，存在风险“埋伏”，这又促使检验检疫部门与静安区相关部门建立沟通联动机制，形成政府领导、企业自律、部门监管的闭环……

这套流程，为星巴克节省下至少70%的时间以及难以估量的成本。

静安区为呵护这一创新项目，单区长层面的协调会就开了不下8次，小范围现场协调办公更是不计其数，原则就一条，营商环境不能掉链子。

难点也由此各个击破。现行规定中，并未明确表述商业用地不能用于生产，以此为契机，静安区发改委、规土局、建管委等多个职能部门合议“非禁即入”，讨论解决了项目用地性质的问题；区市场监管局又邀请国家食药监总局、市食药监局、市卫计委、食品协会等各领域专家，就开放式生产模式合规性等问题进行可行性研究，结合现行法律规范和上海发展实际，制定了《上海市焙炒咖啡开放式生产许可审查细则》。该细则不仅为星巴克项目排除了最大的法规障碍，为后续发证和事后监管制定了相关依据，更为上海甚至全国其他同类商业模式、业态提供参考；而在国际人才引进方面，区人社局多次协调市局、人才服务中心及外国专家局，开启绿色通道，咖啡人才引进问题迎刃而解。

五、目前仍然存在的问题

2017年4月，时任杭州市长的徐立毅微服“暗访”，体验简政放权的“最多跑一次”改革，但一上午时间，申请办理的4件事无一实现。过程中虽然存在一些客观原因，但“最多跑一次”在各部门理解中确实存在偏差，企业和群众办一件事需要多个部门的协调配合，即使每个部门都只跑一次，但整件事情办结仍然需要跑很多次。目前还存在一些突出问题：

一是机制仍需进一步改善。一方面是设计问题，如何将顶层的“理念创新”转化为基层的“实践创新”，需要探索具体路径。另一方面是衍生问题，在为企业提供更多便利的同时产生了诸多风险，如何平衡二者关系，需要进一步探索。

二是企业感受度不尽相同。一方面更多的便利政策聚焦企业准入，存量企业考虑的不多，新设企业与存量企业存在感受差异。另一方面企业对于营商环境的期望会更加广泛，往往上升到整个区域的综合环境，举措的短期应试与长效服务存在差异。

三是软硬环境有待提升。一方面是服务管理的软环境仍需完善，“门好进、脸好看、事难办”还不同程度存在。另一方面服务管理的硬环境有待加强，“一门、一次、一网”还有待深化落实。

六、新的解决方案

比如上海市在《全面深化国际一流营商环境建设实施方案》中，明确提出要主动推进长三角地区营商环境高地建设，推动更多跨省（域）事项“全程网办”，探索以跨省（域）办成“一件事”为目标的跨省（域）主题式套餐服务。自贸试验区临港新片区发布了《全面深化国际一流营商环境建设实施方案》，全面复制推广特斯拉审批模式，着力构建营商环境品牌工程；全面聚焦企业全生命周期服务，着力打造营商环境创新工程；全面落实“营商环境3.0版”，着力夯实营商环境基础工程，2020年的营商环境相当于位列世界第9名。

比如江苏省印发了《聚焦企业关切大力优化营商环境行动方案》，着力破解企业投资限制障碍、着力深化涉企商事制度改革、着力降低企业生产经营成本、着力营造公平诚信市场环境、着力推动市场监管改革创新、着力拓展“放管服”改革广度深度、着力保障营商环境持续优化。

苏州市政府和苏州工业园区分别出台了《苏州市优化营商环境创新行动2020》和《苏州工业园区优化营商环境行动方案》。特别是苏州推出了开放创新合作热力图，一揽子推出8大类、106条投资考察线路，覆盖481个节点；23个类型、230个招商平台载体，总面积655万平方米；31个类型、45个区域的产业用地信息，总面积68.8平方千米；175个项目、718项需求的投资合作机会信息。

比如为提升企业融资的可获得性，河南省焦作市在2017年成立了智慧金融服务有限公司，运用互联网、大数据、云计算和人工智能等新技术，构建“政府+金融机构+企业+中介服务商”四方紧密对接、独具特色、功能齐备的智慧金融服务平台（GFES），探索形成“政府主导、市场运作、信息共享、信用支撑、风险分担、合作多赢”的企业融资新机制，为企业提供全方位、全流程、一站式便捷服务。

山东自贸试验区济南片区研究推出了全国首个“人才有价”评估平台，对人才的当前价值、潜在价值和未来价值进行“明码标价”，并给出身价、金融价值和岗位价值报告，不需要抵押就可以获取“身价贷”、“人才投”等融资服务。

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做好“有求必应、无事不扰”的“店小二”的考虑

优化营商环境，政府要当好服务企业的“店小二”，做到“有求必应、无事不扰”。那么“店小二”怎样才能做到“有求必应、无事不扰”？我们认为要把握好两大方面六个重点。

一、有求必应：多管齐下掌握企业需求

一是构建多层次联系企业制度。应当建立健全稳定的联系服务企业制度，特别是对于起到“压舱石”作用的企业以及实体性企业，应当建立各级领导干部的专人联系机制，与企业家既“清”且“亲”地交朋友，将服务触角下沉，向企业传递出“不叫不到、随叫随到、服务周到”的态度。

二是畅通多元化诉求表达渠道。比如，可以借助市民服务热线和移动互联网终端，建立企业服务专线和APP，既能够让企业随时随地反映诉求，也能够通过大数据分析掌握企业的共性诉求；可以结合“大调研”建立企业家约访机制，定期安排领导干部和企业家们面对面交流，开通企业诉求直报通道。

三是主动多角度问政问需问计。建立面向企业家的决策咨询制度，健全企业家参与涉企政策制定的工作机制和程序性规范，对企业高度关注的相关规定或限制性措施调整要设置合理过渡期。

二、有求必应：实时并重回应企业诉求

一是健全即时回应制度。不妨参照党政机关公文办理要求，对于企业反映的诉求，在规定期限内——比如10个工作日之内必须进行答复，以制度的形式固化下来，让企业感受到“事事有回音”。

二是完善宣讲通报制度。针对企业共性诉求，定期开展政策宣讲通报，及时让企业知晓和掌握。

三是深化上门服务制度。对于一些专业性较强或具有特定需求的事项，政府可以进一步提供上门服务。比如，随着越来越多的中国企业成为全球行业“领军者”，企业主导的全球性峰会、论坛等经常会邀请到各国或国际组织的行业领导人和企业家，对于安保、交通等产生了特定需求，政府能否提供相应服务？

三、有求必应：集中精力解决企业渴求

一是线上用好“一张网”。注重网上可办性，凡与企业生产经营、群众生产生活密切相关的审批服务事项都要“应上尽上、全程在线，一次登录、全网通办，一次认证、全国漫游”，积极推动政务服务向“两微一端”等延伸拓展，真正让企业“通过指尖就能办事”。

二是线下建好“一扇门”。大力推行政务服务集中办理，实现“多门”变“一门”，优化提升政务服务大厅“一站式”功能，促进政务服务线上线下集成融合，特别是要将垂直管理部门在本行政区域办理的政务服务事项纳入综合性政务大厅集中办理，加快实现“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”。

三是现场力争“跑一次”。以企业和群众办事“少跑腿”为目标，公布必须到现场办理事项的“最多跑一次”目录，推动一般事项“不见面”、复杂事项“一次办”，让企业感到办事“不折腾”。

四、无事不扰：精准施策破解企业困扰

一是破解融资降本的困扰。研究制定中小微企业融资支持政策，推广股权融资、知识产权融资、保单质押融资和供应链融资方式，积极引导天使基金、创投基金健康发展。深化政府融资担保，加大中小微企业融资担保力度。

二是破解市场竞争的困扰。按照竞争中性原则，推动“非禁即入”普遍落实，全面更新市场准入负面清单，实行各类所有制企业一致的市场准入标准和以在线备案为主的投资管理制度，在招投标、用地等方面，对各类所有制企业和大中小企业一视同仁。

三是破解发展资源的困扰。进一步优化制度设计，尽力满足企业发展对于土地、人才、专业服务等资源的合理需求。

五、无事不扰：稳定预期避免企业惊扰

一是强化政府公信力。把政府诚信作为优化营商环境的重要内容，建立健全“政府承诺+社会监督+失信问责”机制，凡是对社会承诺的服务事项，都要履行约定义务，接受社会监督。梳理政府对企业失信事项，提出依法依规限期解决的措施，治理“新官不理旧账”等问题，研究建立因政府规划调整、政策变化造成企业合法权益受损的补偿救济机制。加大政府欠款清偿力度，清理政府部门和国有企业拖欠企业的账款。

二是尽量留足提前量。对于可能会对企业产生重要影响的行政行为，要在依法依规的前提下尽量为企业留下足够的应对时间。

三是全面推行承诺制。对目前不能取消审批、但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件行为的审批事项可以实行告知承诺制，由市场主体作出承诺、达到审批条件即可获批经营，发现与承诺不符的依法撤销审批决定并从重处罚。

六、无事不扰：优化履职减少企业干扰

一是改进行政执法。在执法制度上，应当加强顶层设计，统一“双随机、一公开”制度和流程，整合各类市场监管平台。在执法方式上，地方政府应当主动组织辖区内跨部门的综合执法、联合监管，减少多头多层重复执法，对违法失信行为实施联合惩戒。在执法尺度上，应当加快推进政务服务标准化，制定规范自由裁量权的办法，细化、量化行政处罚标准，防止执法随意、标准不一等现象。

二是完善监管手段。应当积极采用信用监管、大数据监管、“告知承诺+事中事后监管”等新型监管方式，既提高监管效能，又切实减少对企业的干扰。

三是推进监管互认。充分运用好信用监管这一有效手段，做到对失信者“利剑高悬”，对守信者“无事不扰”。特别是随着长三角一体化的深入推进，应当推进区域间监管互认，强化正向激励导向，充分体现信用的价值。