从专业镇到特色小镇，珠三角的命题是解决产城矛盾

2016年10月，住建部公布第一批共127个中国特色小镇，并在特色小镇的培育上给予实质性资源倾斜。之后，这一发源于“浙江经验”的特色小镇建设热潮便在全国范围内迅速推开。到2017年3月初，全国已启动或正在规划中的各级特色小镇已超过3000个。

就浙江的实践而言，杭州云栖小镇、基金小镇、梦想小镇等并非行政概念上的镇域，而是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游资源和一定社区功能的复合型平台。而国家三部委要联合打造的“特色小镇”则是以镇域为单位，提倡“产城人”深度融合。这一设想的提出，同时关乎城市升格和产业升级。

在国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令看来，特色小镇的建设并无模板可以参照，必须结合各地的产业和城市实际。具体到珠三角，404个建制镇中以产业集群为特征的专业镇占1/4。作为过去依托产业实现快速城镇化的重要形态，专业镇发展到今天，总体正遭遇资源利用效率较低、产业集成度不高、产业和环境矛盾突出等弊病。破解专业镇到特色小镇的新型城镇化命题，珠三角有自己的路要走。

珠三角有最早的PPP模式探索

时代周报：改革开放以后，珠三角地区快速实现了从农村到城市的蜕变发展。在城镇化发展过程中，珠三角城市贡献了哪些独特经验？

乔润令：首先，在佛山、中山、东莞这些城市有强大的工业化基础做支撑，这是珠三角城市最大的经验。它们是先有产业发展，再有快速城镇化，这是正常的经济逻辑—不同于内地一些地区先盖新城区，再引进产业。我一直认为，广东佛山和浙江温州、福建泉州是中国正儿八经的城镇化标本，就是在有了产业以后，人口开始集聚形成城镇。

第二，珠三角的城镇化是完全的民营化和市场化。所谓形象工程、鬼城、空城都是政绩工程的后果，但企业家不会做这样的事。所以，市场化的资源配置和民营机制，是佛山等珠三角城市一个最重要的城镇化特点。

第三，是PPP模式的经验摸索。以前没有这个词，但其实上世纪八九十年代，在佛山等地的城市基础设施早就实现市场化了。在中国，乡镇以下的公共基础设施没有固定投入，当时顺德为了发展，道路、供水等基础设施建设的一部分资金来自财政，但60%属当地社区和企业投资。这是最初的PPP模式的经验探索，这是很重要的一个特点，可惜当地没有总结。但其推广前提是，当地有具备相当实力的企业和极其发达的基层经济组织，其他地方如果没有这两点也学不来。

时代周报：发展到今天，珠三角的大多数城市还没有走出专业镇“一镇一品”的发展模式，从专业镇到特色小镇，珠三角城市如何找准自身定位？特色小镇的概念下，产业链如何实现真正意义上的升级重构？

乔润令：佛山、中山发展的是专业镇经济，不像内地有一个主城区，然后摊大饼。但现在，珠三角正面临转折和挑战，产业和城市本身都面临转型升级。和以前不一样的是，前30年是产业推动城镇化，现在开始应该是新型城镇化作为新平台来推动产业转型升级。在这个过程中，特色小镇或者说新型城镇化建设是一个非常重要的抓手。

但从专业镇到特色小镇，有几件事特别重要并且一定要做。首先是实现各个镇域之间的高度互联互通，水路、高速公路、轨道交通、网络、通用航空这些都要建立起来，城镇效益才会大幅提高；第二，是一定要发展为传统实体经济服务的生产性服务业，比如人才培养、研发、创意、科技、产权和技术交易—工业服务这一块在佛山、中山等珠三角城市相对缺乏，而实体经济没有这一块无法转型升级；第三，是吸纳的人口结构要发生根本变化，从而相应的生活性服务要跟上来—从大量招收农民工到转变为大量招收白领，小镇要为这些人群服务，就要有小桥流水、有咖啡厅、图书馆，否则谈不上转型升级。这三件事是珠三角城市实现从专业镇到特色小镇必须要做的。

另外我想强调的是，珠三角的产业转型升级，80%是要考虑传统产业如何转型，以及如何去改变它、激活它的问题，因为重新培育一个新产业非常困难，但老产业一定要加上新体制、新技术、新的融资模式和商业模式，在这方面做文章非常重要。

PPP模式并非唯一可采纳途径

时代周报：特色小镇强调的内涵之一是“产、城、人”的互融，但实际上在专业镇中间，产业和城市的矛盾一直凸显，并集中体现在环境治理的问题上。针对这个问题，地方政府该如何破解？

乔润令：从专业镇到特色小镇，珠三角的新型城镇化命题主要是解决产城矛盾，但这个问题的凸显有其历史原因。以佛山为例，产业高度分散加上产业水平整体处于中低端，由此带来的环境问题就很难解决。过去搞产业升级的主要做法是“腾笼换鸟”“退二进三”，长三角和珠三角都在做，但实际上这说起来容易，做起来却难度很大。一方面很多地方把产业转出去后，地方政府几个亿的税收就没有了；另一方面，企业自身也不愿意迁出去，因为往往这些专业镇经过多年的发展和积累，已经有了非常完整的产业生态，企业一旦离开这个生态就生存不了。我们曾专门调研浙江地区，有些企业转出去后又不得不转回来，因为换了一个地方，产业链上下游的配套都不具备，出去以后发展效果特别不好。

这样的情况下，只能就地转移。在淘汰和迁出一部分特别落后的产能后，把主导产业中最强的、最合适的产业保留下来并进行集中，这样做的好处是方便管理和污水治理。另外就是转型，针对集中起来的产业，通过技术改造推动产业往高端发展。这些都做了以后，必须做的是发展适合工业污染处理的环保产业。只要政府提供一些政策，环保产业发展起来不是不可能，但一定要采用市场化做法，否则成本非常高还做不出来。浙江等地区也是采取这几个路子，已经有了一些成功经验。

时代周报：2016年底，国家发改委出台了文件《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》，强调通过引导社会资本参与特色小镇建设。可以看到在国家政策层面上，PPP模式正成为特色小镇建设的重要提法，现阶段在特色小镇建设中推动PPP模式的可行性如何？

乔润令：从方向上来说模式没有问题，但这个代替不了一切，它有很多局限性。首先是目前相关法律制度不够完善，导致民间资本的积极性不高。引导社会资本参与一些项目的过程中，针对一些有盈利空间的项目还比较好办，最难的是那些纯公益性项目。另一个更深层次的障碍是政府和企业的契约精神不够。一旦地方主政官员换届，原来的项目合约能不能继续运作下去就要打问号，企业特别害怕这个。要破解这两个问题，我个人认为，首先在引入社会资本方面，PPP模式并不是唯一可采纳的途径，只要是有民间力量参与的模式都可以尝试，比如BT模式（Build-Transfer，“建设—转让”）、BOT模式（Build-Operate-Transfer，“建设-经营-转让”）。尽管在BT模式、BOT模式中会存在政府重招商轻运营的问题，但后续可以在运营设计上再采取新的办法。另外，针对公益性项目社会资本难以跟投的状况，政府可以将纯公益项目和可盈利项目捆绑起来，通过打包销售的做法，进而解决后续收费的问题。